II SA/Bd 42/14

Dnia 16 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi Komisji [...] w W. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły podstawowej oddala skargę. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z., Burmistrz S., na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządne gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 5c pkt 2, art. 36a ust. 2 i art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), odwołał W. T. w związku z jej wnioskiem tym zakresie, ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z. z dniem [...], stwierdzając jednocześnie, że traci moc zarządzenie nr [...] z dnia [...] w sprawie powierzenia ww. stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z. Wyjaśniając w uzasadnieniu zarządzenia, że W. T. pełni funkcję Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z., w związku z powierzeniem jej tego stanowiska, w wyniku postępowania konkursowego przeprowadzonego w [...], na pięcioletnią kadencję, upływającą dnia [...], organ powołał się na złożony przez nią w dniu [...] wniosek do Burmistrza S. o odwołanie jej z dniem [...] z zajmowanego stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z., który uzasadniony został okolicznością wygrania przez ww. konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w W. Wskazał przy tym, że zgodnie z obowiązującymi przepisami kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora i, że organ prowadzący zamierza tego dokonać z dniem [...]. W tym stanie rzeczy oraz okoliczności, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na piastowanie dwóch stanowisk kierowniczych jednocześnie, organ stwierdził, że w celu usankcjonowania obowiązującego prawa, czyli powierzenia W. T. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w W., koniecznym jest uprzednie odwołanie jej ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z., czemu czyni zadość przedmiotowe zarządzenie. Podstawę prawną do tego stanowi, jak wskazał, przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustaw o systemie oświaty, który stanowi, że organ. który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole odwołuje go z tego stanowiska na wniosek zainteresowanego, oraz art. 5c pkt 2 ww. ustawy, który określa, iż zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 38 ust. 1 wykonuje burmistrz. Pismem z dnia [...] Komisja Międzyzakładowa WZZ [...] w W. wezwała Burmistrza S. do usunięcia naruszeń prawa w zarządzeniu nr [...], oraz wydanych w jego następstwie zarządzeń Burmistrza S. z dnia [...] nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z. oraz nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w W. Zdaniem wzywającej do usunięcia naruszeń prawa, przedmiotowe zarządzenia przekracza i nie wypełnia zakresu delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustaw o systemie oświaty. Przepis ten bowiem przewiduje możliwość odwołania przez organ prowadzący nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez niego rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, a Burmistrz S. zarządzeniem nr [...] nie zachował owego trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, które biegnąc z dniem wejścia w życie zarządzenia upływa w dniu [...]. Wobec tego, w ocenie strony, W. T. powinna nadal zajmować stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z., a to z kolei wskazuje na wadliwość dwóch pozostałych zarządzeń tj. zarządzenia nr [...] i nr [...]. Strona pokreśliła, że organ nie mógł skrócić okresu trzymiesięcznego wypowiedzenia w sposób dowolny, ponieważ tym samym nie wypełnia on delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustaw o systemie oświaty. Jednocześnie Komisja Międzyzakładowa WZZ [...] w W. wskazała na swój interes faktyczny i prawny w sprawie, w odniesieniu do H. K., która jest członkiem związku, powołując się na przepisy § 5 i § 7 ust. 7 w zw. z § 8 ust. 7 statutu WZZ [....] i art. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) oraz na naruszenie praw zawartych w art. 7 Konstytucji RP i art. 62a ust. 1, art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem strony istotne naruszenie w sprawie prawa przez Burmistrza S. wynika z okoliczności rażącej sprzeczności przedmiotowego zarządzenia z obowiązującym porządkiem prawnym i tym samym z zasadą legalności, co uzasadnia w jego ocenie uchylenia zakwestionowanego zarządzenia. W odpowiedzi na ww. wezwanie, Burmistrz S. pismem z dnia [...] poinformował Komisję Międzyzakładową WZZ [...] w W., że skierowane do niego wezwanie jest niezasadne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem organu tryb, forma prawna i termin odwołania W. T. z dotychczas zajmowanego stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z. nie leży w zakresie jakichkolwiek interesów i kompetencji H. K., a tym samym Komisji Międzyzakładowej WZZ [...]. Zarządzenie nr [...] należy bowiem do problematyki z zakresu indywidualnych stosunków pracy, a art. 7 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych stanowi, że w sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków i, że na wniosek pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy. Tymczasem W. T. (której zarządzenie dotyczy) oświadczyła, że nie jest członkiem Komisji Międzyzakładowej WZZ [...], ani też że nie zwróciła się z wnioskiem o ochronę jej praw i interesów do związku. Wskazany zaś w wezwaniu Komisji Międzyzakładową WZZ [...] interes prawny i faktyczny H. K. (będącej członkiem WZZ [...]), mający uzasadniać wezwanie od usunięcia naruszenia prawa i uchylenie przedmiotowego zarządzenia, wygasł z dniem [...], tj. wraz z upływem terminu powierzenia H. K. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w W. Od tego też dnia H. K., jako dotychczasowy dyrektor, a obecnie nauczyciel Zespołu Szkół w W., nie może rościć jakichkolwiek pretensji do dalszego zajmowania stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w W., obsady tego stanowiska przez wybranego w konkursie dyrektora oraz formy powierzenia tego stanowiska wyłonionemu w konkursie kandydatowi. Ponadto obowiązujące przepisy, jak podkreślił organ, nie wskazują, iż do czasu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, stanowisko to powierza się dotychczasowemu dyrektorowi tej szkoły. Pismem z dnia [...] Komisja Międzyzakładowa WZZ [...] w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na przedmiotowe zarządzenie nr [...]. Domagając się stwierdzenie jego nieważności, powtórzyła zarzuty i ich argumentację, poczynione w wezwaniu z dnia [...] do usunięcia naruszeń prawa. Dodatkowo skarżąca wskazała na okoliczność, iż W. T., jako Dyrektor Szkoły Podstawowej w Z. – w związku z bezskutecznością jej odwołania z tego stanowiska zarządzeniem nr [...], nie może wykonywać czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników Zespołu Szkół w W. i tym samym nie może przyznawać pracownikom tej placówki środków z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, Niektórzy zaś z tych pracowników są członkami Wolnego Związku Zawodowego [...] w W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, lub ewentualnie oddalenie. Żądanie odrzucenia skargi na przedmiotowe zarządzenie organ uzasadnił okolicznością wniesienia jej po upływie terminu, w związku z wpłynięciem skargi do organu w dniu [...], w sytuacji gdy ostateczny terminu do wniesienia skargi upływał w dniu [...], w którym to skarżąca jedynie nadała skargę w urzędzie pocztowym, oraz okolicznością nie posiadania przez skarżącą zdolności sądowej, gdyż organizacją społeczną posiadającą zdolność sądową jest cały związek zawodowy, a nie Komisja Międzyzakładowa WZZ [....] w W., która jest tylko organem wykonawczym związku. Uzasadniając natomiast żądanie oddalenia skargi organ powołał się na brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi, podkreślając, że przepisy ustawy o związkach zawodowych na które powołała się skarżąca nie uzasadniają jej interesu prawnego w sprawie oraz, że skarżąca błędne odnosi się do rzekomego interesu prawnego W. T. oraz bliżej nieokreślonego kręgu pracowników jednej ze szkół, a nie do własnego interesu prawnego w sprawie. Jednocześnie organ zaznaczył, że W. T. nie jest członkiem jakiegokolwiek związku zawodowego, że w okresie przeniesienia i wydania zaskarżonego zarządzenia nie korzystała i dalej nie korzysta z ochrony jakiegokolwiek związku zawodowego, że w dniu [...] złożyła ona wniosek o jej odwołanie w związku z wygranym konkursem na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w W. i, że sama też złożyło ona w dniu [...] wniosek o jej przeniesienie na stanowisko nauczyciela Zespołu Szkół w W. Ponadto organ z ostrożności procesowej stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga powinna podlegać oddaleniu także z przyczyn merytorycznych, tj. z uwagi na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty, w związku z tym, iż w sprawie nie doszło do rozwiązania z W. T. stosunku pracy i, że cały czas jest ona zatrudniona na podstawie tego samego stosunku pracy. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora nie powoduje bowiem rozwiązania stosunku pracy w szkole (odwołany dyrektor powraca na stanowisko nauczyciela zajmowane przed powierzeniem mu stanowiska dyrektora), lecz jedynie pozbawienie go tego stanowiska (a nie zatrudnienia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego zarządzenia w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako "ppsa"), nie uzasadnia zdaniem Sądu uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi. W związku z tym, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu, jest zarządzenie Burmistrza S. z dnia [....] nr [...], odwołujące W. T. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z. na jej wniosek złożony w związku z wygraniem konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w W., które zostało zakwestionowane przez Komisję Międzyzakładową WZZ [...] w W. poprzez wniesienie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji procesowej skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi. Podstawową przesłanką konieczną do skutecznego wniesienia skargi i podważenia zarządzenia organu gminy jest bowiem, poza wymogiem uprzedniego wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (które w niniejszej sprawie zostało skuteczne dokonane), wymóg wykazanie przez skarżącą, że zarządzenie narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Wynika to z treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przytoczna regulacja wskazuje, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym. Legitymacji do wniesienia skargi nie daje też działanie przez organizacje społeczne w interesie osób trzecich. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem lex specialis w stosunku do art. 50 ppsa, i jako taki nie uprawnia organizacji społecznej do wniesienia skargi na akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w cudzej sprawie (wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2334/ 11, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Strona skarżąca w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązana jest zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały lub zarządzenia doszło do naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych i doktryny na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale lub zarządzeniu unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną (a nie faktyczną), wynikającą z prawa materialnego, z norm powszechnie obowiązujących. Związek ten musi istnieć w chwili podejmowania uchwały lub zarządzenia i powodować następstwo w postaci negatywnego wpływu na sferę prawno-materialną skarżącej, czyli np. ograniczać lub pozbawiać ją pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwiać ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (patrz: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV 346/93; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 706/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 530/11, - dostępne na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Z powyższego wynika, że dopiero stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Wobec tego strona skarżąca w niniejszej sprawie, celem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi, powinna była wykazać, że zaskarżone na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zarządzenia narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W ocenie sądu Komisja Międzyzakładową WZZ [...] w W. tego jednak nie uczyniła. Przede wszystkim, wbrew stanowisku skarżącej, legitymacji skargowej o cechach wymaganych przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie tworzy statutowy zakres zadań, kompetencji i celów organizacji społecznej, w tym związku zawodowego. Jak słusznie wskazał to NSA w przywołanym powyżej wyroku z dnia 13 marca 2012 r. o sygn. akt II OSK 2334/11 zadania i kompetencje statutowe organizacji społecznej stanowią jedno z kryteriów warunkujących udział tej organizacji w postępowaniu toczącym się w sprawie dotyczącej interesu prawnego "innych osób". Cele statutowe bowiem, choć są celami własnymi organizacji społecznej, to jednak są one ukierunkowane na ochronę wskazanych w nich interesów publicznych, a nie własnej sytuacji prawnej danej organizacji społecznej. Z tego też względu przepisy art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 i 7 ustawy o związkach zawodowych nie mogą być źródłem własnego interesu prawnego danego związku zawodowego, bo określono w nich zadania związków zawodowych wobec wskazanych w nich interesów ludzi pracy. Nie odnoszą się one natomiast do własnych interesów danego związku zawodowego. Związki zawodowe, tak samo zresztą jak inne organizacje społeczne, nie są zatem uprawnione do wnoszenia skarg na akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w cudzej sprawie. Skoro więc złożenie przez organizację społeczną skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będące realizacją jej celu statutowego, nie jest działaniem motywowanym naruszeniem własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego, ale stanowi działanie w obronie interesu publicznego, a ten – jak wykazano to wyżej – nie może być przesłanką zaskarżenia na podstawie wymienionego przepisu, jako że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia do złożenia skargi wyłącznie z uwagi na własny interes prawny, to tym samym skarżąca nie mogła skutecznie wywodzić swojej legitymacji skargowej w sprawie powołując się na interes prawny H. K., W. T., czy też pracowników Zespołu Szkół w W. W takiej sytuacji bowiem skarżąca działała w cudzym interesie tych właśnie osób, a nie w obronie własnych interesów związku zawodowego. Ponadto na marginesie poczynionych uwag należy podkreślić, że przedmiotowe zarządzenie dotyczyło wyłącznie W. T., a nie H. K., gdyż jego treścią było odwołanie W. T. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z., a w szkole tej H. K. ani nie piastowała żadnego stanowiska, ani też nie była nauczycielem tej placówki. Wobec tego kwestionowane zarządzenia nie mogło w jakikolwiek sposób naruszać bezpośredni interes prawny H. K.. Odnosząc się zaś do zaakcentowanego w skardze interesu prawnego W. T. należy zauważyć, że W. T. nie jest członkiem związku zawodowego i, że w okresie przeniesienia i wydania zaskarżonego zarządzenia nie korzystała z ochrony jakiegokolwiek związku zawodowego. Nie jest ona nawet zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 w zw. z art. 2 ustawy o związkach zawodowych. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że Komisja Międzyzakładowa WZZ [...] w W. nie wykazała, by zaskarżona uchwała naruszała jej własny interes prawny, należało oddalić wniesioną w sprawie skargę z uwagi na brak legitymacji skargowej strony skarżącej. Ocena braku legitymacji skargowej strony zwalniała sąd z konieczności merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia i ustosunkowania się do zarzutu skargi istotnego naruszenia w sprawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o systemie oświaty, Biorąc zatem pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.