II SA/Bd 422/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia oddala skargę. 1. Decyzją z dnia 19 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") wymierzył M. B. (dalej: "skarżąca", "strona"), prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: [...], karę pieniężną w wysokości 7.106,00 zł za zajęcie, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...] obr. [...]) w Bydgoszczy, będącej drogą wojewódzką, w okresie od dnia 1 stycznia 2025 r. do dnia 19 stycznia 2025 r., tj. przez 19 dni, poprzez zlokalizowanie urządzenia obcego (tymczasowego obiektu budowlanego). Uzasadniając swoją decyzję Prezydent wskazał, że skarżąca legitymowała się ostateczną decyzją administracyjną nr ZHW 2/2024 z dnia 5 stycznia 2024 r. na zajęcia pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...] obr. [...]) w B. w terminie od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. Następnie skarżąca złożyła wniosek na lokalizację urządzenia obcego (tymczasowego obiektu budowlanego) w ww. pasie drogowym w dniu 14 stycznia 2025 r., zaś wniosek na umieszczenie urządzenia obcego (tymczasowego obiektu budowlanego) w pasie drogowym złożyła w dniu 20 stycznia 2025 r., czyli 20 dni po terminie obowiązywania poprzedniego zezwolenia. Organ podkreślił, że na skarżącą już dwukrotnie nakładano karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresach od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 18 czerwca 2021 r. oraz od dnia 16 stycznia 2023 r. do dnia 6 lutego 2023 r. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. skutecznie zawiadomił skarżącą o wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego i w dniu 3 lutego 2025 r. przeprowadził oględziny miejsca umieszczenia urządzenia obcego w pasie drogowym. Powołując się na treść przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm. – dalej: "u.d.p.") Prezydent wskazał, że zarządca drogi ma obowiązek wymierzenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Natomiast wysokość kary pieniężnej organ I instancji określił jako 10-krotność opłaty ustalonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy powierzchni urządzenia obcego (tymczasowego obiektu budowlanego), wynoszącej 34 m2, liczby dni zajmowanego pasa drogowego, tj. 19 dni, i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 wynoszącej 1,10 zł zgodnie z pkt 3 załącznika do uchwały Rady Miasta Bydgoszczy Nr XVII/318/11 z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy. Prezydent Miasta rozważył również kwestię zastosowania reguł kolizyjnych w zakresie nakładania administracyjnych kar pieniężnych wynikających z art. 189f i 189e ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a."). Organ wyjaśnił, że brak regulacji w u.d.p. dotyczących kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej stanowi podstawę do stosowania w tym zakresie przepisów działu IVa k.p.a. Niemniej jednak w świetle opisanych ustaleń organ I instancji uznał, że do naruszenia prawa polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi nie doszło wskutek znikomości wagi naruszenia (art. 189f § 1 k.p.a.) lub działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.). W ocenie organu I instancji siła wyższa to sytuacja nieuchronna, nadzwyczajna, niemożliwa do przewidzenia i wykazana stosownymi dowodami. Natomiast skarżąca znała okres ważności poprzedniego zezwolenia i określony w nim wymóg wystąpienia przed upływem jego ważności do organu z odpowiednim wyprzedzeniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prezydent wyjaśnił, że nie można uznać za znikome naruszenie przekroczenia terminu zezwolenia na zajęcia pasa drogowego aż o 19 dni. Nadto o doniosłości naruszonego dobra świadczy przewidziana przez ustawodawcę kwota kary za tego rodzaju naruszenie. 2. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia i przychylenia się do ponownego rozpatrzenia wniosku o przedłużenie terminu obowiązywania od dnia 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie na nim urządzenia obcego, a także odstąpienia organu od nałożonej kary pieniężnej. Skarżąca podniosła, że nie jest winna zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych. Wskazała, że jest w trakcie sprawy rozwodowej, a jej były mąż złośliwie dokonał zaboru dokumentacji dotyczącej prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, w tym również w zakresie zajęcia pasa drogowego. Fakt ten został zgłoszony do organów ścigania w październiku 2024 r. Skarżąca podkreśliła, że wcześniej to mąż zajmował się sprawami technicznymi oraz związanymi z dzierżawami, czy też zajęciem pasa drogowego. Ponadto zajęcie przedmiotowego pasa drogowego jest sprawą istniejącą już kilkanaście lat. W ocenie skarżącej organ, wydając zaskarżoną decyzję zachował się w sposób bezduszny i irracjonalny nakładając na nią obciążenie finansowe wpływające na prowadzoną działalność gospodarczą. Skarżąca wskazała również na fakt, że obiekt położony w pasie drogowym jest obiektem murowanym, trwale związanym z gruntem, co dodatkowo komplikuje jej sytuację jako samotnej matki dwójki nieletnich dzieci. W przekonaniu skarżącej Prezydent naruszył podstawowe zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa prawa wyrażone w art. 8 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., który wyraźnie mówi o dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. 3. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 17 kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy wskazując w pierwszej kolejności, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca legitymowała się decyzją zezwalającą na zajęcia przedmiotowego pasa drogowego w terminie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. W odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek z dnia 20 stycznia 2025 r. organ I instancji decyzją z dnia 21 lutego 2025 r. udzielił skarżącej zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia obcego (tymczasowego obiektu budowlanego) na okres od 20 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. i ustalił z tego tytułu stosowną opłatę, jednocześnie odmawiając stosownego zezwolenia za okres od 1 stycznia do 19 stycznia 2025 r. Kolegium podkreśliło, że co prawda na dzień wydania zaskarżonej decyzji wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie był jeszcze rozstrzygnięty, jednak na dzień orzekania przez Kolegium w niniejszej sprawie decyzja o zezwoleniu na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego była ostateczna, bowiem Kolegium decyzją z dnia 15 kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że skarżąca za okres od 1 stycznia 2025 r. do 19 stycznia 2025 r. nie dysponowała stosownym zezwoleniem na zajęcia pasa drogowego, zatem organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącą za powyższy okres karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Dalej SKO wyjaśniło, że powierzchnia zajmowanego pasa drogowego przez umieszczony w nim tymczasowy obiekt budowlany wynosi 34,00 m2. Ulica [...] jest drogą wojewódzką, zatem stawka opłaty za zajęcie 1 m2 tejże drogi wynosi 1,10 zł zgodnie z załącznikiem do uchwały Nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynosi więc 34,00 m2 x 1,10 zł x 19 dni x 10 = 7.106,00 zł. Odnosząc się do kwestii możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie przepisów Działu IVa k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w przepisach ustawy o drogach publicznych uregulowano jedynie przesłanki wymiaru tej kary pieniężnej oraz odsetki od zaległej kary pieniężnej, brak jest natomiast w ww. ustawie regulacji dotyczących kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i w tym zakresie zastosowanie mają przepisy Działu IVa k.p.a. W niniejszej sprawie nie zaistniały jednak przesłanki do odstąpienia od nałożenia na skarżącą przedmiotowej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ani na podstawie art. 189e k.p.a. Zdaniem Kolegium z akt sprawy nie wynika, aby naruszenie prawa nastąpiło w wyniku działania siły wyższej. Ponadto SKO zastosowało już wobec skarżącej instytucję odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 18 czerwca 2021 r. z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie jego naruszenia. Pomimo pouczenia skarżącej o naruszeniu art. 40 ust. 1 u.d.p. i ewentualnych konsekwencjach ponownego naruszenia tego rodzaju w przyszłości, skarżąca po upływie 1,5 roku ponownie dopuściła się naruszenia ww. obowiązków, za co została ukarana karą pieniężną na podstawie decyzji Prezydenta z dnia 6 lutego 2023 r., utrzymanej w mocy decyzją SKO z dnia 27 marca 2023 r. Obecne naruszenie jest zatem trzecim na przestrzeni ostatnich 4 lat, dlatego podnoszone przez skarżącą okoliczności w zakresie problemów osobistych pozostają obojętne dla treści rozstrzygnięcia. 4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: - zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w myśl art. 7 k.p.a. (organ administracji państwowej przy rozpatrywaniu każdej sprawy ma obowiązek dążyć do pogodzenia interesu społecznego ze słusznym interesem obywateli); - zasady prawdy obiektywnej w myśl art. 77 k.p.a. poprzez zastąpienie dowodów występujących od lat w niniejszej sprawie dowodami pośrednimi, co stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.); - zasady przeprowadzenia swobodnej oceny dowodów, co wynika wprost z art. 80 k.p.a. poprzez brak analizy, w wyniku której organ ustala istnienie okoliczności faktycznych zgodnie z prawidłami logiki i rozumowania. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego w tym również historycznego. W kontekście niniejszego naruszenia nielogicznym było wydanie decyzji, w której nakłada się karę finansową za lokalizowanie w pasie drogowym urządzenia obcego (tymczasowego obiektu budowlanego) w terminie od dnia 1 stycznia 2025 r. do 13 stycznia 2025 r. w sytuacji, kiedy obiekt ten stoi w tym samym miejscu od wielu lat, gdzie każdego roku wydawana jest decyzja zezwalająca na jego położenie. Obiekt ten stanowi zwartą konstrukcje murowaną jakiej nie można rozebrać i ponownie wybudować we wskazanym powyżej okresie czasowym, co z logicznego punktu widzenia stoi w oczywistej sprzeczności do treści uzasadniającej przywołaną decyzję. W ten sposób można dojść do przekonania, że organ wydając kolejną decyzję, tym razem zezwalającą na przedłużenie okresu lecz od dnia 20 stycznia 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r., wykorzystuje w sposób bezwzględny rolę organu nadzorującego nad tym, co dzieje się w pasie drogowym, co dalej daje mu możliwość dodatkowego pozyskania środków poprzez wydawanie mocno kontrowersyjnych (dowolnych) decyzji, bez konieczności przeprowadzania jakiejkolwiek analizy historycznej związanej z tą konkretną lokalizacją, która pozwala wyciągnąć odmienne przekonanie do tego jakie zostało przedstawione w treści wydanej decyzji, która jest dla skarżącej bardzo krzywdząca; - przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy poprzez pominięcie wcześniej złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 20 stycznia 2025 r., w którym to okres obowiązywania oznaczony został od dnia 1 stycznia 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r., gdzie spóźnione złożenie tego zadecydowało o nałożeniu kary jaka jest nieuzasadniona w kontekście historycznym (wcześniej uzyskiwane zezwolenia na podstawie wydawanych decyzji przez ten sam organ) oraz z uwagi na fakt, iż skarżąca została pozbawiona przez męża w drodze zemsty wszystkich dokumentów dotyczących prowadzonej przez skarżącą od lat działalności gospodarczej, w tym również tych dotyczących obiektu zlokalizowanego w pasie drogowym, co zostało zgłoszone do organów ścigania. Naruszenie polega na wyłącznym zastosowaniu normy prawnej wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 6 u.d.p. nie uwzględniając przy tym innych okoliczności, które w sposób niezrozumiały organ pominął, chociaż w rzeczywistości wiedzę taką posiadał i był o tym poinformowany. Organ ewidentnie naruszył prawo skarżącej dla uzyskania przedłużenia we wskazanym terminie, tj. od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r., w złożonym przez skarżącą wniosku z dnia 20 stycznia 2025 r., poprzez wydanie arbitralnej (uznaniowej) decyzji, organ nałożył nie tylko wysoką karę finansową, ale również dowolnie oznaczył za obowiązujący inny okres obowiązywania, tj. od dnia 14 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. a nie jak wyżej, tylko dlatego, iż wniosek był o kilka dni spóźniony, co wprost determinuje naruszenie przez organ obowiązujących zasad współżycia społecznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację wspierającą podniesione zarzuty. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, że przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola nie wykazała, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. 7. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej stanowi decyzja Kolegium z dnia 17 kwietnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z dnia 19 lutego 2025 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 7.106,00 zł za zajęcie, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...] obr. [...]) w Bydgoszczy, będącej drogą wojewódzką, w okresie od dnia 1 stycznia 2025 r. do dnia 19 stycznia 2025 r., tj. przez 19 dni, poprzez zlokalizowanie urządzenia obcego (tymczasowego obiektu budowlanego). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w rozstrzyganej sprawie, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W art. 39 ust. 1 u.d.p. ustanowiono generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. W myśl natomiast art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34 - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Użyty w art. 40 ust. 12 u.d.p zwrot "wymierza" wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Nie sposób jednak pominąć w tym miejscu ciążącego na organie obowiązku poprzedzającego wymierzenie kary pieniężnej, a dotyczącego dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - art. 8 k.p.a., zasadą informowania stron - art. 9 k.p.a. oraz z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania - art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 565/18, wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 807/19). Zatem do obowiązków organu przede wszystkim należy jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie skutkującej nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia czy w związku z przekroczeniem terminu ustalonego w zezwoleniu. Wymierzenie takiej kary poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym na ustaleniu: faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia lub umowy o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. 8. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że bezspornym pozostaje fakt zajęcia przez skarżącą przedmiotowego pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu wydanym na okres od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. poprzez zlokalizowanie urządzenia obcego (tymczasowego obiektu budowlanego) o powierzchni wynoszącej 34,00 m2. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje zatem czy skarżąca posiadała stosowne zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego od dnia 1 stycznia 2025 r. do 19 stycznia 2025 r. w związku ze złożeniem przez skarżącą w dniu 20 stycznia 2025 r. stosownego wniosku. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że kwestia udzielenia zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. W związku ze złożonym przez skarżącą w dniu 20 stycznia 2025 r. wnioskiem w powyższym zakresie Prezydent decyzją z dnia 21 lutego 2025 r. nr ZHW 5/2025 udzielił skarżącej zezwolenia na umieszczenie w spornym pasie drogowym urządzenia obcego (tymczasowego obiektu budowlanego) na okres od 20 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. i ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 12.940,40 zł. Jednocześnie organ I instancji odmówił udzielenia stosownego zezwolenia za okres od 1 stycznia 2025 r. do 19 stycznia 2025 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez SKO decyzją z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr SKO.4204.3.2025 wydaną wobec wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji. Powyższa decyzja jest ostateczna i przesądza o braku udzielenia zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego przez skarżącą w dniach od 1 stycznia 2025 r. do 19 stycznia 2025 r. Warto również odnotować, że w wyniku rozpatrzenia skargi od decyzji organu odwoławczego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 stycznia 2026 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 423/25 oddalił skargę, tym samym potwierdzając prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organy obu instancji. Skarżąca nie złożyła zatem stosownego wniosku o przedłużenie terminu zajęcia przedmiotowego pasa drogowego przed upłynięciem terminu jego zajęcia, ani nie podjęła żadnych czynności zmierzających do przywrócenia pierwotnego stanu tegoż pasa drogowego. Z kolei ponowne zezwolenie na zajęcie spornego pasa drogowego skarżąca uzyskała od dnia 20 stycznia 2025 r. Zaistniały zatem podstawy do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie ww. pasa drogowego z naruszeniem prawa w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 19 stycznia 2025 r. Jak już wyżej wykazano, z przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. jednoznacznie wynika, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że jest to decyzja związana, na co wskazuje zwrot "wymierza", zatem organ miał prawny obowiązek orzec w sposób ściśle określony przepisami, bez swobody uznaniowej w tym zakresie. Co istotne, organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego regulujące tryb i wysokość ustalania kary. Organ zasadnie przyjął, że karę pieniężną należy określić w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Prawidłowo zatem organ przyjął, iż wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynieść powinna 7.106,00 zł, co jest wynikiem iloczynu przyjętego w myśl ww. przepisów. Na kwotę powyższą składa się bowiem powierzchnia zajmowanego pasa drogowego wynosząca 34,00 m2, liczba dni zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu wynosząca 19 dni, stawka opłat za zajęcie 1 m2 drogi wojewódzkiej wynosząca 1,10 zł zgodnie z załącznikiem do uchwały Nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych w Bydgoszczy, a także wartość określona w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. 9. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie nieuwzględnienia przez organy przy wydawaniu zaskarżonych decyzji okoliczności faktycznych takich jak pozbawienie skarżącej przez męża dokumentacji dotyczącej prowadzonej działalności, czy też faktu zajmowania przez skarżącą przedmiotowego pasa drogowego w latach poprzednich należy wyjaśnić po pierwsze, że warunkiem nałożenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia jest stwierdzenie, iż wcześniej pas drogowy był zajmowany na podstawie zezwolenia zarządcy drogi i mimo upływu terminu określonego w tym zezwoleniu nadal jest zajmowany, a po drugie, że praktyka stosowana przez skarżącą przy składaniu wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i związane z tym ryzyko obciąża wnioskodawcę (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. II GSK 1512/19). Irrelewantne są zatem z punktu widzenia organu orzekającego o karze pieniężnej okoliczności mające wpływ na niezłożenie przez skarżącą stosownego wniosku. Organy badają jedynie określony stan faktyczny i w razie stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez obowiązującego zezwolenia zarządca drogi zobowiązany jest do naliczenia kary pieniężnej za niezgodne z przepisami ustawy zajęcie pasa drogowego. Organ nie pozostaje zatem w obowiązku zbadania i oceny przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Właściwy organ bada jedynie czy doszło do zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i w razie stwierdzenia takiego naruszenia wymierzę karę pieniężną zgodnie z przepisami ustawy. 10. Zdaniem Sądu rozpatrując przedmiotową sprawę organy obu instancji w sposób prawidłowy odniosły się również do kwestii potencjalnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów Działy IVa k.p.a. i sąd w pełni podziela powołaną argumentację. Zgodnie bowiem z art. 189e k.p.a. w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. W świetle dominującej koncepcji obiektywnej siły wyższej, rozumianej jako zdarzenie zewnętrzne, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki, przyjmuje się, że przejawem takiego właśnie jej rozumienia są katastrofy żywiołowe (trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany), a ponadto, że mogą być za nią uznane także zdarzenia wywołane przez człowieka (np. działania wojenne lub gwałtowne rozruchy) oraz akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji. W każdym przypadku powoływania się na działanie siły wyższej niezbędne jest wskazanie oraz opisanie tego konkretnego zdarzenia w relacji do braku możliwości przewidzenia oraz przeciwdziałania temu zdarzeniu, dla potrzeb jego zindywidualizowania, a co za tym idzie możliwości jego kwalifikowania, jako siły wyższej w przedstawionym powyżej rozumieniu (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2418/24). Z akt sprawy nie wynika, aby nastąpiło zdarzenie w powyższym rozumieniu uniemożliwiające skarżącej złożenia stosownego wniosku, ani też skarżąca nie wykazała zaistnienia takiego stanu. Z pewnością za taki stan nie można uznać problemów osobistych skarżącej, w tym braku dysponowania dokumentacją związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej. Słusznie zatem wskazały organy, że w sytuacji skarżącej nie ma mowy o działaniu siły wyższej, wobec czego nie może mieć zastosowania omawiany powyżej przepis. Natomiast jeśli chodzi o odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W odniesieniu do przesłanki opisanej w pkt 1 ww. przepisu wyjaśnienia wymaga, że skarżąca już dwukrotnie we wcześniejszych okresach dopuściła się zajęcia przedmiotowego pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Za pierwsze z tych naruszeń dokonane w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 18 czerwca 2021 r. SKO decyzją z dnia 15 września 2021 r. odstąpiło od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 6.732,00 zł na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Następnie skarżąca ponownie dopuściła się naruszenia ww. obowiązków w stosunku do tego samego pasa drogowego, za co została ukarana karą pieniężną w kwocie 5.984,00 zł na podstawie decyzji Prezydenta z dnia 6 lutego 2023 r., utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z dnia 27 marca 2023 r. Skoro zatem delikt skarżącej jest trzecim tego typu naruszeniem odnoszącym się do tego samego pasa drogowego w ciągu ostatnich kilku lat, a dodatkowo pomimo zastosowania przez organ jednorazowego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej za ww. naruszenie, skarżąca dopuściła się dwóch następnych, to nie można uznać, aby waga naruszenia tego prawa była znikoma. W konsekwencji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają okoliczności wskazane przez skarżącą odnoszące się do problemów osobistych skarżącej, w tym braku dysponowania dokumentacją związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej. Tym samym delikt administracyjny, oceniony powinien zostać jako istotny z powyżej przedstawionych przyczyn, a co za tym idzie odstąpienie od wymierzenia kary i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których nałożono na skarżącą administracyjną karę pieniężną. Brak jest również podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ za delikt skarżącej nie została na nią uprzednio nałożona kara przez inny uprawniony organ administracji publicznej, strona nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe oraz nie została prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. W sprawie brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zdaniem sądu zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do zastosowania wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych, nie zachodziła więc potrzeba jego uzupełniania. Również zastrzeżeń sądu nie budzi dokonana przez organy zgodnie z art. 80 k.p.a. jego swobodna ocena, która znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. 10. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.