II SA/Bd 423/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. 1. M. B. (tj. Skarżąca) pismem z [...] stycznia 2025 r., w trybie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 889; zwanej w skrócie "u.d.p."), wniosła o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 34 m2 przy ul. [...] w B., w terminie od 1 stycznia do 31 grudnia 2025 r. 2. Prezydent Miasta B., w wyniku rozpatrzenia wniosku: - w pkt I decyzji z [...] lutego 2025 r. nr [...] zezwolił Skarżącej na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] tymczasowego obiektu budowlanego o powierzchni 34 m2 na okres od 20 stycznia do 31 grudnia 2025 r., - w pkt II ww. decyzji odmówił Skarżącej zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] tymczasowego obiektu budowlanego o powierzchni 34 m2 na okres od 1 do 19 stycznia 2025 r. oraz ustalił opłatę za zezwolenie. W uzasadnieniu Prezydent podniósł, że Skarżąca złożyła wniosek o umieszczenie urządzenia w pasie drogowym po terminie obowiązywania poprzedniego zezwolenia. W związku z tym w odrębnym postępowaniu decyzją z [...] lutego 2025 r. orzeczono karę za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi tj. za okres od 1 do 19 stycznia 2025 r. W konsekwencji za ten okres odmówiono uwzględnienia wniosku Skarżącej, natomiast udzielono zezwolenia na okres od 20 stycznia 2025 r. ustalając jednocześnie stosowną opłatę. 3. Skarżąca złożyła odwołanie w zakresie punktu II decyzji Prezydenta podnosząc, że brak ciągłości terminów (tj. brak złożenia nowego wniosku przed upływem poprzedniego zezwolenia) był wynikiem bezprawnego zaboru dokumentów jej firmy przez byłego męża (co zgłosiła prokuratorowi). Podkreśliła także, że od ponad 20 lat organ wystawiał decyzje na zajęcie pasa drogowego i nie było problemu z przedłużeniem. 4. Po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] kwietnia 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta w zaskarżonej części tj. w punkcie II. Kolegium przede wszystkim zaznaczyło, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie udzielenie Skarżącej zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ul. [...] działka nr [...] w B. w celu umieszczenia urządzenia obcego (tymczasowego obiektu budowlanego) o powierzchni 34 m2, wydanego na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. Kwestia udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie urządzenia w pasie drogowym w trybie art. 39 u.d.p. oraz nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej będzie przedmiotem rozstrzygnięcia w ramach odrębnych postępowań. Kolegium ustaliło, że Skarżąca dysponowała wydanym przez Prezydenta zezwoleniem na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia obcego (tymczasowego obiektu budowlanego) o powierzchni 34 m2 przy ul. [...] w B., w terminie od 1 stycznia do 31 grudnia 2024 r. (decyzja z [...] stycznia 2024 r. nr [...]). Pismem z [...] stycznia 2025 r., złożonym w tym samym dniu organowi I instancji, Skarżąca wniosła o wyrażenie zgodny na zajęcie pasa drogowego w ww. miejscu na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2025 r. Kolegium stwierdziło, że istotą sporu jest data, od której organ I instancji udzielił Skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazując na treść § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) oraz art. 40 ust. 1 u.d.p. Kolegium podniosło, że zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego może być wydany na okres przyszły, najwcześniej od daty złożonego wniosku. Zasadne zatem było udzielenie Skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 20 stycznia 2025 r. tj. od daty złożenia wniosku, a w konsekwencji – zasadna była odmowa udzielenia zezwolenia na okres poprzedzający dzień złożenia wniosku tj. na okres od 1 do 19 stycznia 2025 r. Bez znaczenia dla takiego rozstrzygnięcia są osobiste problemy Skarżącej, która powołuje się na brak dokumentacji prowadzonej przez nią firmy, a także okoliczność, że dysponowała wcześniejszym zezwoleniem na zajęcia pasa drogowego w tym samym miejscu. Kolegium podkreśliło, że wcześniejsze zezwolenie wygasło przed złożeniem obecnie rozpatrywanego wniosku, a więc obecne zezwolenie nie stanowi kontynuacji poprzedniego. 5. W skardze do sądu administracyjnego M. B. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta nr [...] z [...] lutego 2025 r., a ponadto przeprowadzenie ponownego postępowania i udzielenie zezwolenia od 1 stycznia 2025 r. oraz odstąpienie od nałożonej kary pieniężnej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; t.jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; zwanej w skrócie "k.p.a."), 2) zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.), 3) zasady prawdy obiektywnej (art. 77 k.p.a.) 4) zasady przeprowadzenia swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), 5) przepisów prawa materialnego poprzez wyłączne zastosowanie normy z art. 40 ust. 2 pkt 6 u.d.p. Skarżąca podniosła, że w oczywistej sprzeczności ze słusznym interesem obywatela jest wydanie decyzji dopiero od 20 stycznia 2025 r. (wskutek oczywistej omyłki Skarżącej wskazuje także datę 14 stycznia, nieodnoszącą się do zaskarżonej decyzji) w sytuacji, kiedy obiekt stoi w tym samym miejscu od lat, a spóźnione złożenie wniosku było wynikiem niezawinionej przez nią sytuacji tj. pozbawienia jej przez męża , z którym się rozwodzi, całości dokumentów dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej, w tym dotyczących zajmowania pasa drogowego. Skarżąca podniosła, że to mąż zajmował się wcześniej sprawą zajmowania pasa drogowego. Organ nie uwzględnił także podnoszonej przez Skarżącą okoliczności, że o pozbawieniu jej dokumentów poinformowała prokuraturę już w październiku 2024 r. Brak ustalenia i rozważenia tych okoliczności jest naruszeniem ww. przepisów. Skarżąca wskazała ponadto, że nałożona na nią kara pieniężna dotkliwie obciąża budżet firmy, w której zatrudnia kilka osób dając im zarobek a Skarbowi Państwa podatek – co również powinno być uwzględnione przez organ. Zdaniem Skarżącej Kolegium na poparcie swojego stanowiska błędnie przytoczyło wyroki NSA (z 18 kwietnia 2008 r. II GSK 45/08 oraz z 15 grudnia 2006 r. I OSK 164/06) uznając, że są one aktualne dla przedmiotowej sprawy. Istotą sprawy jest zajmowanie pasa drogowego w okresie pełnego roku kalendarzowego tj. od 1 stycznia do 31 grudnia 2025 r., tak jak wskazano we wniosku z 20 stycznia 2025 r. Organ wprawdzie wskazał, że we wcześniejszej decyzji obejmującej okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2024 r. nałożono obowiązek wystąpienia z nowym wnioskiem na 7 dni przed upływem ważności tego zezwolenia, jednakże organ nie uwzględnił podnoszonego faktu pozbawienia Skarżącej dokumentacji firmy w październiku 2024 r., zgłoszenia tego faktu prokuratorowi oraz okoliczności, że opóźnienie w złożeniu wniosku na następny okres było spowodowane brakiem możliwości wglądu w tą dokumentację. 6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, jaki moment można wskazać jako początek okresu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Sąd Wojewódzki podziela stanowisko zawarte w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2016 r., II GSK 2992/14 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz LEX nr 2141119), że "pas drogowy można zająć dopiero po uzyskaniu zezwolenia na jego zajęcie. Zajmowanie zaś pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją (mieści się w nim także sprawa dalszego zajmowania już zajętego pasa drogowego), o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., ma charakter samowoli, jest zajęciem samowolnym (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK2466/11, Lex nr 1334132). W decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego określa się liczbę dni zajmowania pasa, co wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. w zw. z ust. 4 tego przepisu. W sytuacji więc upływu terminu, na jaki zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, strona, jeżeli chce zajmować dalej pas drogowy, powinna wystąpić o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i powinna złożyć wniosek w takim terminie, aby w przypadku uzyskania następnego zezwolenia, nastąpiła ciągłość zgody na zajmowanie pasa drogowego, gdyż inaczej dojdzie do sytuacji samowolnego zajmowania tego pasa. Z uregulowania art. 40 ust. 1, 2, 4, 11 wynika, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ma charakter konstytutywny i może określać termin zajęcia tylko na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2422/11, Lex nr 1302903)." Każde wystąpienie z wnioskiem o lokalizację, czy też o zajęcie pasa drogowego stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla jego adresata.(por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2024 r., II GSK 1559/23, publ. CBOSA i LEX nr 3836974). 8. Konsekwencją powyższego stanowiska jest to, że organ udzielający zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może udzielić zezwolenia "z datą wsteczną" tj. na okres sprzed wydania zezwolenia. Organ jest zobowiązany udzielić zezwolenia z datą wydania decyzji zezwalającej, a w szczególnych przypadkach, z datą złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego (tj. w przypadkach kiedy decyzja, która powinna być wydana bez zbędnej zwłoki jest wydawana po pewnym czasie, mimo że strona już w dniu złożenia wniosku dopełniła wszystkich wymogów koniecznych do uzyskania decyzji). Organ nie może odstąpić od tego wymogu prawnego nawet jeżeli we wniosku wskazano okres sprzed złożenia wniosku czy też istnieje sytuacja taka jak w niniejszej sprawie tj. że zezwolenie, które ma być udzielone, dotyczy dokładnie tego samego miejsca i dokładnie tego samego urządzenia, co w zezwoleniu dotychczas obowiązującym. Nie ma także znaczenia, że takie poprzednie zezwolenie istnieje – jak wyżej wskazano, jego posiadanie nie rodzi żadnych praw nabytych, w szczególności nie tworzy prawa do tego, aby uzyskać następne zezwolenie ze wskazaniem, że początkiem okresu następnego zezwolenia jest koniec okresu wskazanego w poprzednim zezwoleniu. Powyższe oznacza, że nie narusza prawa udzielenie Skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia złożenia przez nią wniosku tj. od 20 stycznia 2025 r.. 9. W szczególności nie zostały naruszone przepisy prawa wskazane w skardze. Pomijając, że nie ma wskazanego w skardze przepisu "art. 40 ust. 2 pkt 6" (ustęp 2 w artykule 40 ma tylko cztery punkty), z treści jakiejkolwiek części art. 40 nie wynika, aby organ przy udzieleniu zezwolenia mógł uwzględnić takie okoliczności jak wskazane przez Skarżącą, tj. okoliczność posiadania wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego czy niezawinionego utrudnionego dostępu do dokumentów potwierdzających istnienie tego zezwolenia i okresu na jaki zostało udzielone. Jak wyżej wskazano – okoliczności te są obojętne dla udzielenia następnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z tej też przyczyny nie można także zarzucić organowi naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), ale obowiązek ten obejmuje czynności "niezbędne" do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Innymi słowy – zbędne jest badanie okoliczności faktycznych, jeżeli ze względu na sam sposób rozstrzygania nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie, ze względu na konstytutywny charakter decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego jak też brak istnienia praw nabytych z poprzednio wydanego zezwolenia, okoliczności wskazane przez Skarżącą, dotyczące poprzedniego zezwolenia, nie miały znaczenia dla sprawy. Organ zatem nie miał obowiązku ani ich badać, ani ich rozważać. 10. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Sąd oddalił skargę.