II SA/Bd 442/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu w R. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda Kujawsko-Pomorski zaskarżył uchwałę Nr 128/2009 Zarządu Powiatu w Radziejowie z dnia 14 maja 2009 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Mechanicznych im. Józefa Piłsudskiego w Radziejowie. Na podstawie art. 81 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej jako: "ustawa o samorządzie powiatowym") Wojewoda, jako organ nadzoru, wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały ze względu na naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako: "ustawa o systemie oświaty"). Zarząd Powiatu w Radziejowie (dalej jako: Zarząd Powiatu) zaskarżoną uchwałę podjął na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Potrzebę odwołania S. B. z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły, Zarząd Powiatu uzasadnił szczególnie uzasadnionymi przypadkami uniemożliwiającymi pozostanie wyżej wymienionej osoby na zajmowanym stanowisku. Szczególnie uzasadnione przypadki zachodzą ze względu na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych oraz tego rodzaju zaniedbania, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej. Powyższe zarzuty przejawiały się między innymi w takich uchybieniach jak jednorazowa nieusprawiedliwiona nieobecność w pracy czy nieprawidłowości w prowadzonej dokumentacji pracowniczej, które mogły mieć wpływ na wyższe koszty pracownicze. Kujawsko-Pomorskie Kurator Oświaty wyraził negatywną opinię w sprawie propozycji odwołania S. B. z zajmowanego stanowiska. W uzasadnieniu skargi, organ nadzoru wskazał, że Zarząd Powiatu, powołując się na szczególnie uzasadnione przypadki powinien był wyjaśnić w jakim zakresie zarzucone dyrektorowi uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie szkoły i jakie negatywne skutki wywołałoby pozostawienie go na stanowisku. Zdaniem organu nadzoru przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zarzuty wobec dyrektora szkoły nie stanowią szczególnie uzasadnionych przyczyn w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły należy do spraw z zakresu administracji publicznej, przy czym nie jest to sprawa indywidualna, rozstrzygana decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") i dlatego nie podlega ocenie co do zgodności z prawem w trybie odwoławczym przewidzianym w k.p.a., ale w trybie nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego, określonym w akcie prawnym dotyczącym tej jednostki (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2006, sygn. akt I OSK 1285/06. Wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Badając zaskarżoną uchwałę w zakresie jej legalności, Sąd uznał, że narusza ona prawo i skargę organu nadzoru uwzględnił. Podstawą odwołania dyrektora ze stanowiska w trakcie roku szkolnego w rozpoznawanej sprawie był art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z nim organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zarząd Powiatu w Radziejowie w przedmiotowej sprawie uznał, że zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności w rozumieniu powyższego przepisu. Asumptem do uruchomienia procedury odwołania dyrektora ze stanowiska w trybie natychmiastowym, a więc w trakcie roku szkolnego, była nieusprawiedliwiona nieobecność dyrektora w pracy w dniu 22 kwietnia 2009 r. oraz kontrole problemowe przeprowadzone w szkole, w wyniku których stwierdzono nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji pracowniczej, które powodują nieuzasadnione podwyższenie kosztów funkcjonowania szkoły. Przyczyna odwołania był również projekt organizacji pracy szkoły na rok szkolny 2009/2010, który nie uwzględnia ustaleń organu prowadzącego i przepisów prawa. W ocenie Sądu przewinienia wytknięte dyrektorowi przez organ nie stanowią szczególnie uzasadnionych przypadków, które uzasadniały odwołanie dyrektora w trakcie trwania roku szkolnego w trybie natychmiastowym. Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane było stanowisko, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być więc na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Ponadto podkreślić należy, że pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jako zwrot niedookreślony nie dotyczy jednak negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Bk 789/07). Zaniedbania po stronie dyrektora muszą być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały i muszą się znaleźć w uzasadnieniu tego aktu. Organ powinien wykazać i szczegółowo uzasadnić, w jakim zakresie zarzucone dyrektorowi uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla szkoły wywołałoby pozostawienie tej osoby na stanowisku dyrektora. Odnosząc powyższe wskazania do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nie wykazał, że zarzucone dyrektorowi uchybienia uniemożliwiają mu dalsze, efektywne kierowanie podległą placówką i uzasadniają przypuszczenie, że pozostawienie go na stanowisku zagraża interesowi publicznemu. Uznanie organu administracji w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego nie może mieć zaś charakteru dowolnego i arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu. Uzasadnienie uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie odpowiada tym wymogom. Stawia ono bowiem jedynie wypunktowane pod adresem dyrektora zarzuty, z których żaden nie został w jakikolwiek sposób uargumentowany. Brak tej argumentacji, niewskazanie konkretnego przepisu prawa, który nakładał na dyrektora konkretny obowiązek, nierealizowany przezeń prowadzi do konkluzji, że zaskarżona uchwała dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa - w istocie nie zawiera bowiem uzasadnienia i nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z akt sprawy wynika, że odwołany ze stanowiska dyrektor szkoły funkcję swą piastował od kilkunastu lat. Uchwałą Zarządu Powiatu w Radziejowie z dnia 11 lutego 2008 r. (Nr 75/2008) powierzono mu od dnia 1 marca 2008 r. do 31 sierpnia 2012 r. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Mechanicznych im. Józefa Piłsudskiego w Radziejowie, Wcześniej od 1992 r. również był on dyrektorem tej szkoły, a od 5 września 2007 r. miał powierzone stanowisko wicedyrektora. Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty w Bydgoszczy oceniając zarzucane dyrektorowi uchybienia trafnie uznał je za przypadki, które nie kwalifikują się do odwołania nauczyciela ze stanowiska w trybie natychmiastowym w trakcie trwania roku szkolnego. Ma rację Wojewoda Kujawsko-Pomorski, że Zarząd Powiatu w uzasadnieniu uchwały nie wykazał niewłaściwego zarządzania szkołą i współpracy z organem prowadzącym. W akcie tym nie przywołano konkretnego przepisu prawa, który świadczyłby o niewywiązaniu się przez dyrektora z nałożonych obowiązków. Trafnie organ skarżący dostrzegł, że powoływana w uzasadnieniu uchwały kontrola problemowa zakresem badania objęła dokumenty wynagrodzenia nauczycieli w okresie od 1 września 2006 r. do 31 marca 2009 r. w którym to okresie odwołany ze stanowiska był również wicedyrektorem (powierzenie stanowiska nastąpiło w dniu 5 września 2007 r.). W protokole nie zostały sformułowane żadne zalecenia pokontrolne. W aktach sprawy również nie udokumentowano nieobecności dyrektora w pracy w dniu 22 kwietnia 2009 r. i ewentualnego braku usprawiedliwienia. Z uwagi na powyższe Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę orzekł jak w sentencji, stosownie do art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).