II SA/Bd 478/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w J. P. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkola samorządowego 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 1, § 3-5, § 7 ust 1 i 2 zaskarżonej uchwały 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] (opubl. Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko – Pomorskiego z dnia 28 czerwca 2005 r. Nr 78 poz. 1438, zm. Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z dnia 20 lipca 2007, Nr 86, poz. 1365), powołując się na art. 18 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 1572; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.o.") w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.) Rada Gminy i Miasta w J. ustaliła opłatę za świadczenia udzielane przez Przedszkole Samorządowe w J. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w B. wnosząc o stwierdzenie nieważności części ww. uchwały tj. § 2 pkt 1, § 3, § 4, § 5, a także § 7 ust. 1 i 2 w części wyrażenia "stałą" i "stałej". Prokurator zarzucił Radzie Gminy, że dopuściła się istotnego naruszenia prawa tj. art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 u.s.o. poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów z istotnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a mianowicie pominięcie wskazania w § 2 pkt 1 i § 3 konkretnych świadczeń realizowanych odpłatnie przez przedszkole publiczne działające na terenie gminy oraz ustalenie w § 4 i § 5 opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 u.s.o. obowiązującego w momencie podejmowania uchwały opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 u.s.o. Ten ostatni przepis wskazywał zaś, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W zaskarżonej uchwale miejscowy prawodawca regulując kwestie odpłatności za korzystanie z usług przedszkola publicznego nie wskazał w § 2 pkt 1 i w § 3 uchwały konkretnych świadczeń realizowanych odpłatnie przez przedszkole publiczne, określając jedynie, iż opłata stała obejmuje koszty przygotowania posiłków oraz koszty zajęć opiekuńczo – wychowawczych prowadzonych przez przedszkole w zakresie przekraczającym podstawę programową. Tymczasem zdaniem Prokuratora, powołującego w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, przy ustalaniu opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie żądana jest opłata i co na opłacone świadczenie się składa. Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych mają bowiem charakter ekwiwalentny – pobiera się je w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych i samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Nadto ustalenie opłaty stałej (w § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały została ona określona na sztywnym poziomie odpowiednio 100 zł i 60 zł), zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo – wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Taki zapis zmusza bowiem w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku niezależnie od charakteru dodatkowych usług opiekuńczo – wychowawczych oraz ich rozmiaru. Prokurator podkreślił, iż dostrzega zmianę stanu prawnego obowiązującą od dnia 1 września 2010 r., wprowadzoną mocą ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Stosownie do tej zmiany obecnie kryterium wprowadzenia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolach publicznych nie jest realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego (co oznacza, że świadczenia ponad tę podstawę są odpłatne), a czas realizacji tych świadczeń (odpłatne są świadczenia oferowane za czas ponad minimum 5 godzin dziennie). Od dnia 1 września 2010 r. rada gminy obowiązana jest ustalić wysokość opłat za wszystkie świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne ponad dzienny limit 5 godzin, bez względu czy są to świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wydane na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. zachowują swoją moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 u.s.o. w nowych brzmieniu, nie dłużej jednak niż do 31 sierpnia 2011 r. Takiej uchwały jednakże Rada Miejska J. dotychczas nie podjęła. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie placówki publiczne. Oznacza to, że każde założone i prowadzone przez gminę przedszkole, jako przedszkole publiczne, zobowiązane jest spełnić określony w art. 6 pkt 1 u.s.o. (w brzemieniu obowiązującym w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały) wymóg prowadzenia bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, którą w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały określało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (następnie – rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół; Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17). W konsekwencji przewidziana przez art. 14 ust. 5 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. 1 czerwca 2005 r. oraz w momencie zmiany wprowadzonej do zaskarżonej uchwały – uchwała nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...]; Dz. Urz. Województwa Kujawsko – Pomorskiego z 2007 r. Nr 86, poz. 1365) możliwość ustalenia przez radę gminę opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych nie może prowadzić do ustalenia opłaty za prowadzone w tych przedszkolach nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej. Ustalenie, w oparciu o ww przepis opłaty stałej powoduje, że w istocie rodzice (opiekunowie) mają obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje, poza realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jakiekolwiek inne świadczenia, ponadto niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń, a wreszcie bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Tylko sprecyzowanie przez radę gminy w uchwale świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń pozwala na zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. Zasadnie tym samym wskazuje Prokurator, że z art. 14 ust. 5 u.s.o. nie można wywieść możliwości ustalenia opłaty stałej. Słuszna też wskazuje Prokurator, że powyższy pogląd utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych – prezentowany był bowiem zarówno w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (por. opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl - dział "Baza orzeczeń", wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/06, z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08, WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 415/09), jak też orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Powyższych warunków nie spełniają przepisy zakwestionowanej uchwały Rady Gminy i Miasta w J. Wprawdzie w § 2 pkt 1 uchwały wskazano, iż opłata stała, oprócz opłaty za wyżywienie (§ 2 pkt 2 uchwały) jest częścią opłaty za świadczenia przedszkola przekraczające podstawę programową, jednakże bez bliższego określenia, za jakie konkretnie świadczenia i w jakim konkretnie rozmiarze owa opłata jest należna. Prawodawca lokalny w tym względzie ograniczył się do wskazania w § 3 uchwały, iż opłata stała obejmuje koszty przygotowania posiłków oraz koszty zajęć opiekuńczo – wychowawczych prowadzonych ponad podstawę programową. Opłata została wyznaczona na stałym poziomie 100 zł miesięcznie (§ 4 uchwały), ewentualnie 60 zł miesięcznie w przypadku dziecka w wieku 6 lat za zajęcia realizowane ponad podstawę programową w ramach obowiązkowego, rocznego przygotowania przedszkolnego (§ 5). W ścisłym związku z wprowadzonymi opłatami stałymi pozostają zapisy § 7 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, określające możliwość obniżenia tylko i wyłącznie opłaty stałej, co oznacza, że także do tych zapisów odnosi się powyższe stanowisko Sądu. Z powyższego wynika, że ustalając w zaskarżonej uchwale "opłatę stałą" za świadczenia przedszkola przekraczające podstawę programową we wskazanym kształcie Rada Gminy i Miasta w J. dopuściła się istotnego naruszenia prawa tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, wobec czego Sąd, stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) był zobowiązany stwierdzić nieważność części zaskarżonej uchwały – tak jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.