II SA/Bd 478/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy i Miasta I. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] na podstawie art. 9n, art. 9x ust. 1 pkt 4, art. 9zb. ust. 1, art. 9zc oraz art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej k.p.a.) nałożył karę pieniężną na Z. w wysokości [...] zł za przekazywanie nierzetelnych kwartalnych sprawozdań za I i II kwartał 2013 r. składanych przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na skutek odwołania wniesionego przez A. B. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9n ust. 4 w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w całości podtrzymał wywody organu I instancji, jednakże wskazał, że wnoszącym skargę był A. B. prowadzący Z. Skargę na powyższą decyzję złożył A. B. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił a) naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy: - art. 156. § 1 pkt 2 w zw. z art. 29 k.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy, mimo że strona wskazana w decyzji nie posiada zdolności prawnej, nie stwierdził nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa w zakresie, w jakim organ odwoławczy mimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia utrzymał decyzję w mocy; - art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego i utrzymał decyzję w mocy; - naruszenia art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, podczas gdy stanowisko zaprezentowane przez Burmistrza Miasta i Gminy I. w przedmiotowej sprawie nie realizuje powyższych założeń, a mimo to organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości i nie orzekł co do istoty sprawy, ewentualnie uchylając tę decyzję nie umorzył postępowania pierwszej instancji w całości, mimo istniejących ku temu przesłanek; b) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego interpretacje i niewłaściwe zastosowanie: - w zakresie, w jakim organ odwoławczy podzielił interpretację dokonaną przez organ pierwszej instancji i oparł rozstrzygnięcie na art. 9n w zw. z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, nie uzasadniając pominięcia art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, mimo iż z przedmiotowego przepisu jasno wynika, że z chwilą przekazania odpadów podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenia to na niego przechodzi odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami; - w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, mimo iż w przedmiotowej sprawie brak przesłanek do nałożenia kary pieniężnej, gdyż złożonym sprawozdaniom nie można przypisać przymiotu nierzetelności. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest nieważna i powinien to stwierdzić organ odwoławczy. Podkreślił, że prowadzi jednoosobową działalność pod firmą Z. Jest osobą fizyczną, a jego zakład nie posiada osobowości prawnej. Wobec tego nie może być podmiotem praw i obowiązków. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, która skutkuje jej nieważnością zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne. Powyższe potwierdza judykatura. "Sama nazwa przedsiębiorstwa (firma) nie może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Mówiąc inaczej, firma nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wskazać jednocześnie należy, że stroną postępowania administracyjnego, którego przedmiot pozostaje w związku z działalnością gospodarczą określonej osoby fizycznej, będzie przedsiębiorca, czyli osoba fizyczna tę działalność prowadząca" (vide LEX nr 1325756). Inne judykaty wskazują, że “Firma prowadzona przez osobę fizyczną nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wynikająca z przepisów prawa okoliczność, iż osoba fizyczna działa pod określoną firmą, a firma ta stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej podlega wpisowi do ewidencji, nie może mieć wpływu na to, że stroną postępowania administracyjnego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jest zawsze tylko przedsiębiorca, tzn. określona osoba fizyczna lub prawna prowadząca tę działalność" (vide wyrok WSA w Gliwicach z 22.10.2008 r., II SA/Gl 464/08, LEX nr 509903). W przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą firma, pod nazwą której prowadzona jest działalność gospodarcza, nie jest podmiotem praw i obowiązków i dlatego też decyzję należy kierować do osoby fizycznej podając jej nazwisko i imiona, a następnie nazwę firmy, pod którą działalność jest wykonywana. Powyższe potwierdzają orzeczenia sądów, w tym wyrok WSA w Warszawie z 1.06.2007 r., VI SA/Wa 538/07, LEX nr 355075, zgodnie z którym "1. Gdyby nazwa firmy wpisana do ewidencji brzmiała: "A." J. I., wówczas wskazanie jako adresata decyzji pełnej nazwy firmy, tj. "A." J. I., świadczyłoby o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, ponieważ decyzja byłaby skierowana do podmiotu nieposiadającego zdolności prawnej." W dalszej części uzasadnienia skarżący podnosił zarzuty związane z merytoryczną treścią rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni stanowisko jak i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie nieprawidłowego oznaczenia adresata decyzji, to mogłyby być one uznane za zasadne, gdyby w oznaczeniu tegoż adresata nie zostało wskazane imię i nazwisko odwołującego, a jedynie sama nazwa przedsiębiorcy nie stanowiąca jego imienia i nazwiska. Treść decyzji, jak również dokumenty akt sprawy, nie budzą wątpliwości, że decyzja jest skierowana do osoby fizycznej, a wskazanie w decyzji nazwy, pod jaką osoba ta prowadzi działalność, stanowiącej wyróżnik tej działalności, nie zmienia adresata decyzji. Również ta osoba fizyczna decyzję odebrała i złożyła od niej odwołanie. Orzecznictwo sądowe w tym zakresie przyjmuje, iż oznaczenie strony zgodnie z firmą (art. 43(4) k.c.), pod jaką występuje, jeżeli zawiera tylko imię i nazwisko, spełnia wymogi właściwego oznaczenia strony (tak wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 142/13, wyrok WSA w Gliwicach III SA/Gl 879/13, wyrok WSA w Warszawie V SA/Wa 1284/04). Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu, I SA/Wr 80/05, z 16.03.2006 r., "z faktu, iż decyzja została skierowana do osoby fizycznej, o której mowa wyżej, nie zmienia przywołanie obok danych personalnych adresata tejże decyzji również nazwy firmy, pod jaką osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą". Również przywołanie obok imienia i nazwiska skarżącego w tytule wykonawczym nazwy firmy, którą skarżący prowadzi w kraju, nie stanowi o nieprawidłowym oznaczeniu osoby zobowiązanej". Podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, a więc “przedsiębiorcą" w rozpatrywanej sprawie, jest osoba fizyczna". W wyroku WSA w Opolu z 19.05.2005 r., II SA/Op 15/04, sąd stwierdził, że "Poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, bez wymienienia imienia i nazwiska tej osoby, powoduje konieczność przyjęcia, iż doszło do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinna odpowiadać decyzja, tj. wymogu oznaczenia strony (art. 107 § 1 k.p.a.)", a contrario wskazanie obok nazwy imienia i nazwiska strony spełnia wymóg właściwego oznaczenia strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W ocenie Sądu słusznie skarżący wskazał w swojej skardze, że decyzja organu I instancji została skierowana do nieistniejącego, nieposiadającego osobowości prawnej podmiotu, tj. Z. "B." A. B., co stanowi zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W świetle art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna musi określać strony postępowania będące podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji. Stronami postępowania, o ile, jak w rozpatrywanej sprawie, nie chodzi o jednostki organizacyjne państwowe, samorządowe lub organizacje społeczne, mogą być wyłącznie osoby prawne lub osoby fizyczne (art. 29 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że prawidłowo adresatem decyzji powinien więc być jedynie A. B. (ewentualnie z dodatkowym oznaczeniem: "prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z. "B." A. B."). Jak wynika z zaświadczenia Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (k. 27 akt sądowych), jako imię i nazwisko osoby prowadzącej działalność gospodarczą wpisano "A. B.", natomiast jako firma przedsiębiorcy widnieje "Z. "B." A. B.". Zatem decyzja organu winna być skierowania do A. B., ewentualnie z dodatkowym oznaczeniem jego firmy i wówczas winna ona wskazywać stronę jako "A. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z. "B." A. B.". Powyższe nie zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji SKO, które co prawda wskazuje, że odwołanie złożył A. B. (ewentualnie w uzasadnieniu jest on opisany jako "A. B. prowadzący Z. "B."), jednak w żaden sposób nie dało temu wyrazu w treści rozstrzygnięcia utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Prowadzenie przez skarżącego jednoosobowej działalności gospodarczej pod firmą nie oznacza więc, że rozstrzygnięcia administracyjne winny być kierowane w stosunku do prowadzonej przez niego firmy, jako nie mającej podmiotowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Firma jest bowiem jedynie oznaczeniem przedsiębiorcy (art. 432 § 1 i art. 434 k.c). Nieprawidłowe określenie strony postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy z uwagi na przeszkody, jakie może spotkać ewentualna egzekucja obowiązków wynikających z decyzji. Poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, bez wymienienia imienia i nazwiska tej osoby, powoduje konieczność przyjęcia, że doszło do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinna odpowiadać decyzja, a mianowicie wymogu oznaczenia strony. W konsekwencji organ I instancji prowadził postępowanie wobec firmy, pod którą osoba fizyczna prowadziła działalność gospodarczą, oraz wydał i doręczył decyzję tej firmie, co oznacza, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W rezultacie decyzja skierowana została do podmiotu niebędącego stroną, co z kolei wyczerpało przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieprawidłowego określenia strony postępowania przez organ I instancji nie dostrzegł, co wskazano już wyżej, organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Nie uchylił zaskarżonego aktu prawnego, a w konsekwencji zaakceptował istnienie nieważnej decyzji, co spowodowało, że decyzja organu odwoławczego również dotknięta została wadą nieważności. W rozpatrywanej sprawie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 107 § 1 k.p.a. polegającego na wadliwym oznaczeniu strony postępowania i przyznaniu zdolności prawnej firmie osoby fizycznej wbrew dyspozycji art. 29 w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w stosunku do strony, tj. podmiotu dysponującego interesem prawnym. Jeżeli podmiotu takiego nie ma (np. nie ma on zdolności prawnej, tak jak w rozpatrywanym przypadku), to postępowanie jak i samą decyzję należy uznać za nieistniejące (por. A. Matan w: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, t. II, wyd. Zakamycze 2005, s. 389). Wydanie zatem decyzji w takim przypadku stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 8.02.2013 r., sygn. akt II SA/Gl 831/12). Wskazać trzeba, że argumenty organu podniesione w odpowiedzi na skargę nie mogły zostać wobec treści powyższych rozważań uwzględnione. Znamienne jest, że organ powołał się m.in. na wyrok WSA w Opolu z 19.05.2005 r., II SA/Op 15/04, w którym stwierdzono, że "Poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, bez wymienienia imienia i nazwiska tej osoby, powoduje konieczność przyjęcia, iż doszło do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinna odpowiadać decyzja, tj. wymogu oznaczenia strony (art. 107 § 1 k.p.a.). Skoro firma podmiotu, do którego skierowano decyzję organu I instancji w niniejszej sprawie, brzmiała “Z. "B." A. B.", to nie można z tego wywodzić, że wskazano w tejże decyzji imię i nazwisko strony, ponieważ stanowią one jeden z elementów firmy. Tym samym cyt. wyrok stanowi jedynie potwierdzenie stanowiska wyrażonego przez Sąd w niniejszej sprawie, ponieważ organ I instancji poprzestał jedynie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag, przy czym z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz odprzedającej ją decyzji nie było możliwości dokonania merytorycznej ich oceny, gdyż będzie to możliwe dopiero wówczas, gdy zostaną one skierowane do prawidłowo oznaczonego podmiotu. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).