II SA/Bd 479/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [....] w przedmiocie zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Wójta Gminy S., odmówił A. K. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na A. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1). Dalej organ wskazał na treść art. 128 i 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Organ podniósł, że skarżąca od [...] marca 2010 r. do [...] lutego 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przyznane decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r. W dniu składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, tj. [...] marca 2010 r. skarżąca nie pracowała, nie była zarejestrowana w urzędzie pracy, wobec czego nie można uznać jej za osobę rezygnującą z zatrudnienia, co jest konieczne w świetle art. 16a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji organ stwierdził, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na męża, gdyż nie spełnia kryteriów uprawniających do przyznania ww. świadczenia, tj.: nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec męża oraz nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Nie zgadzając się z w/w rozstrzygnięciem A. K. złożyła odwołanie wskazując w nim, że pobierała świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] marca 2010 r. i nadal sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Podała też, że wniosek składa ponownie, gdyż poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności męża było ważne do dnia [...] lutego 2013 r. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 16a ust. 1-4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że regulację odnoszącą się do świadczeń opiekuńczych, w tym zasiłku specjalnego, zawarto w treści dodanego ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) art. 16a. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji lub konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ podniósł, że do wniosku skarżącej dołączone zostało orzeczenie lekarza orzecznika ZUS - Oddział w B. z dnia [...] lutego 2013 r., którym A. K. został zaliczony do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność datuje się do dnia [...] lutego 2016 r. Do akt sprawy załączone zostało także zaświadczenie US w N. z dnia [...] września 2012 r., dokumentujące dochód uzyskany w 2011 r. przez rodzinę skarżącej w kwocie [...] zł po odliczeniu zobowiązań [...] zł, stąd miesięczny dochód wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na członka rodziny stanowi kwotę [...] zł. Została zatem spełniona przesłanka kryterium dochodowego. Organ podał też, że zgodnie ze świadectwem pracy z dnia [...] grudnia 2000 r. skarżąca pracowała w Z. K. do grudnia 2000 r. W przedmiotowej sprawie nie została więc spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, w konsekwencji zaś skarżąca nie nabyła uprawnień do wnioskowanego świadczenia. Natomiast nie podzieliło SKO stanowiska organu I instancji o tym, że na skarżącej nie ciąży w stosunku do małżonka obowiązek alimentacyjny, aczkolwiek nie uzasadniło szerzej tego poglądu. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem A. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącej organ błędnie uznał, że nie zrezygnowała ona z zatrudnienia. W poprzedniej decyzji organ przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne, którego warunkiem jest rezygnacja z zatrudnienia wskazując, więc przesłanka ta została spełniona. W odpowiedzi na skargę organ uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy i co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. W ocenianej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Bezsporne jest bowiem to, że skarżąca jako żona A. K. jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży w stosunku do niego obowiązek alimentacyjny, zachodzi w jej sytuacji konieczność sprawowania stałej opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2013 r. ustalającym jego niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz całkowitą niezdolność do pracy do dnia [...] lutego 2016 r. Zgodnie z podzielaną przez niniejszy skład linią orzeczniczą, małżonek należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a więc co do zasady jest uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.o. (por. wyroki WSA w Olsztynie z 17 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 231/12, LEX nr 1145842 oraz WSA w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2012 r. II SA/Łd 216/12, LEX nr 1139079). Odmienna interpretacja wykluczyłaby w każdej sytuacji małżonka osoby niepełnosprawnej z kręgu uprawnionych do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, co pozostawałoby w niezgodności z art. 18 Konstytucji. W tym zakresie słuszne jest stanowisko SKO, chociaż nie zostało ono poparte żadną argumentacją. Organy zarzuciły skarżącej przede wszystkim to, że nie spełnia ona przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Stwierdziły bowiem, że przed przyznaniem jej na okres od [...] marca 2010 r. do [...] lutego 2013 r. świadczenia pielęgnacyjnego nie pracowała ona i w związku z tym nie rezygnowała z zatrudnienia. Stanowisko takie pozostaje w rażącej sprzeczności z decyzją SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr SKO-[...], na mocy której przyznano skarżącej w/w świadczenie pielęgnacyjne właśnie "z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy". Skarżąca złożyła nowy wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy jeszcze przed końcem obowiązywania w/w decyzji SKO. Powyższe świadczy o ciągłości starań skarżącej w celu zapewnienia opieki nad mężem, którym wcześniej się opiekowała i z tego tytułu pobierała świadczenie pielęgnacyjne, a więc zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami ustawowymi. Z uwagi na powyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie wadliwie zastosowały art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dacie złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy skarżąca nie pracowała, a to dlatego, że miała do [...] lutego 2013 r. przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, a więc należy ją uznać za osobę rezygnującą z zatrudnienia. Celem ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. nie było pozbawienie osób z orzeczonym stopniem niepełnosprawności opieki wskazanych w ustawie osób. Ustawodawca rozdzielając dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne na świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy wprowadził nowe wymogi ustawowe do przyznania uprawnień, ale jego zamiarem nie było pozbawienie funkcji opiekuna tych wszystkich osób, które na skutek niepodejmowania zatrudnienia nabyły uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego na równi z osobami rezygnującymi z zatrudnienia. Skoro przepis poprzednio obowiązującej ustawy przyznawał uprawnienie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia, w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawna, to należy uznać, że w chwili przyznania świadczenia pielęgnacyjnego cel, któremu przyświeca ustawa o świadczeniach rodzinnych, a jakim jest konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, został spełniony. Tym samym osoba, która nie podejmowała zatrudnienia jak i osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia w poprzednio obowiązującym stanie prawnym muszą być traktowane na równi, ponieważ z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną związały one swoją przyszłość w zamian za świadczenie pielęgnacyjne, którego istotą, jak już wyżej wspomniano, było finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Osoby te świadomie nie podejmowały zatrudnienia poświęcając swoje życie opiece nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Uznanie aktualnie, że warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych spełniają jedynie te osoby, które wcześniej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia, natomiast nie spełniają go osoby, które nie podejmowały pracy, pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 Konstytucji). Wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem dokonywać w zgodzie z Konstytucją. Przepis ten winien być stosowany w sposób nienaruszający zasad konstytucyjnych w sposób, który umożliwia najpełniejsze urzeczywistnianie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Wartości konstytucyjne oraz reguły wykładni zgodnej z zasadami konstytucyjnymi wskazują oraz precyzują wyroki Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie tym ukształtował się pogląd, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w przekonujących argumentach. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może więc być uznane za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie (por. np. wyroki TK: z 16 grudnia 1997 r., sygn. K. 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70 oraz z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K. 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, s. 243-244). W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zarówno osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną są podmiotami, które spełniają przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Różnicowanie pozycji osoby niepodejmującej zatrudnienia i osoby rezygnującej z zatrudnienia, gdy świadczenie pielęgnacyjne było tym osobom nadane z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 17 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2013 r., byłoby przejawem naruszenia zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią organ administracyjny jest związany z mocy art. 153 p.p.s.a. Organ ponownie dokona oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbada, czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.