II SA/Bd 481/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na pismo Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2016 r., nr WOA-I.152.2.9.2016.AK w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów lokalowych gminy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. odmówić przyznania prawa pomocy J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, skargę na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...] w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów lokalowych gminy. Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skargę J. S. na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, należało odrzucić. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 P.p.s.a., Sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w cyt. przepisie. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z treści skargi J. S. domaga się ona zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy. W ocenie Sądu, skarga J. S. na "czynność" Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2016 r. w części dotyczącej odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem reguluje materię o charakterze cywilnoprawnym. Wskazać należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r., nr 86, poz. 433, z późn. zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U z 2014 r., poz. 150), która wspomnianą wyżej zasadę realizuje jeszcze pełniej. Biorąc pod uwagę obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest czynność dotycząca odmowy zawarcia umowy najmu lokalu (podjęcia czynności cywilnoprawnej) lokalu mieszkalnego w B., to biorąc pod uwagę rozważania uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, zamieszczoną w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z których wynika, że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona w tej części czynność nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Zawarcie umowy najmu jest bowiem czynnością o charakterze cywilnoprawnym, zmierzającą do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Z treści powołanego art. 3 § 2 P.p.s.a., wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeśli zatem zawarcie umowy najmu lokalu jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I OZ 971/09, zamieszczone w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to również, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, która wyznaczona jest treścią art. 3 P.p.s.a. Należy dostrzec, że w powyższej uchwale przyjęto, że tylko akt organu gminy dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie osoba ubiegająca się o najem lokalu składa wniosek o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy najmu, wnioskodawca zawiera tę umowę z zarządcą budynku. Działanie organu w pierwszym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie stanowi czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku najmu lokalu, jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych, czyli czynności zawarcia umowy najmu lokalu. Wymaga podkreślenia, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma wola skarżącej, która wniosła o zawarcie umowy najmu lokalu. Dokonanie takiej czynności nie wynika zaś z zakresu władztwa publicznego, a pozostaje w kompetencjach organu gminy wynikających z faktu bycia właścicielem przedmiotowych lokali. Organ rozstrzygał o woli zawarcia ze wnioskodawczynią umowy najmu, przez co jednoznacznie należy uznać, że sprawa ma charakter cywilnoprawny. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. postanowienie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 578/13; z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2137/12; z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13, zamieszczone w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Wobec tego, skarga na czynność Prezydenta Miasta z dnia 5 kwietnia 2016 r., w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu, nie jest skargą na akt mieszczący się w granicach właściwości sądów administracyjnych, zakreślonych powołanym powyżej art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji. W tym stanie rzeczy nie było podstaw także do rozpatrzenia przez Sąd wniosku skarżącej o przyznanie prawa pomocy. Sąd, na podstawie art. 247 ppsa odstąpił zatem od merytorycznego jego rozpatrywania. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, iż o oczywistej bezzasadności skargi świadczy niemożność jej rozpoznania pod względem merytorycznym i w sytuacji zakwalifikowania skargi do odrzucenia, sąd I instancji jest uprawniony do uznania takiej skargi za oczywiście bezzasadną w rozumieniu art. 247 ppsa, a to z kolei uzasadnia oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy na tym etapie postępowania sądowego (por. np. postanowienie NSA z dnia 28.03.2012 r., II GZ 101/12, LEX nr 1145541).