II SA/Bd 482/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w zakresie odmawiającej przyznania płatności do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych - [...], 2. zasądza od [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] maja 2018 r., za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, skarżący W. G. złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we [...] wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarową, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności związanej do powierzchni [...] ha uprawy ziemniaków skrobiowych i płatności związanej do powierzchni [...] ha truskawek. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], przyznał skarżącemu wnioskowaną jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatność dodatkową w wysokości [...] zł i płatność związaną do powierzchni truskawek w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania płatności związanej do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych. Organ przyznał również skarżącemu kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. W zakresie dotyczącym odmowy przyznania płatności związanej do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych organ wskazał, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności związanej do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych wynosiła [...] ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła 0,00 ha. Organ stwierdził również, że ze względu na niedołączenie do wniosku o przyznanie płatności związanej do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych wymaganych przepisami prawa załączników, przedmiotowa płatność została odmówiona. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, nie zgadzając się z odmową przyznania płatności związanej do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych. Skarżący wyjaśnił, że co roku w swoim wniosku występuje o przedmiotową płatność skrobiową, tak też było w roku 2018. Jako załącznik corocznie dołączana była umowa do ziemniaków skrobiowych. W roku 2018 taka umowa również została dołączona do wniosku. W kopii wniosku obszarowego na rok 2018 jako załącznik widnieje umowa do płatności do skrobi. W związku z tym, zdaniem skarżącego, niesłusznie odmówiono mu płatności do ziemniaków skrobiowych, ponieważ wywiązał się ze swojego obowiązku i dołączył umowę do wniosku. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, w uzasadnieniu decyzji, że dokumenty stanowiące o kwalifikowalności do otrzymania danej pomocy finansowej należało w roku 2018 złożyć w terminie określonym na składanie wniosków, czyli do dnia 15 czerwca. Producenci rolni mogli również takie dokumenty przedkładać w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, czyli do dnia 10 lipca, z tym zastrzeżeniem, że płatność w ramach określonego schematu pomocowego zostaje w takiej sytuacji pomniejszona o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. Dokumenty złożone po dniu 10 lipca 2018 roku uznaje się za niedopuszczalne (art. 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - Dz.U.UE.L.2014.181.48 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 640/2014"). Tym samym skarżący ubiegając się o przyznanie płatności związanej do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych, jak podkreślił organ, zobowiązany był do tego, aby w ww. terminie wraz z wnioskiem złożyć umowę kontraktacji ziemniaków skrobiowych, czyli dokument potwierdzający uprawnienie producenta rolnego do otrzymania wskazanej płatności w roku 2018. Skarżący natomiast złożył jedynie 3 strony umowy kontraktowej, która zawiera 4 strony, co oznacza, że dołączył on do wniosku niekompletną umowę kontraktacyjną. Z uwagi więc na nieprzedłożenie kompletnej umowy kontraktacyjnej ziemniaków skrobiowych w nieprzekraczalnym terminie do dnia 10 lipca 2018 r. należało – jak stwierdził organ II instancji - odmówić przyznania skarżącemu płatności związanej do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych. Oran odwoławczy zaznaczył również, że począwszy od kampanii 2018 producenci rolni składają wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich za pomocą elektronicznego formularza wniosku (aplikacja eWniosekPlus) zamieszczonego na stronie internetowej ARiMR, mając stały dostęp do tej aplikacji w zakresie dotyczącym składanych przez nich wniosków, dlatego też mogą oni na bieżąco sprawdzać poprawność złożonych deklaracji, jak również wnosić stosowne zmiany i korekty do wniosku w wymaganych do tego terminach. Taką możliwość miał też skarżący. Organ wskazał także, że to producent rolny ponosi pełną odpowiedzialność za treść merytoryczną złożonego wniosku, w tym także za skutki zgłoszenia danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy oraz, że skarżący nie dochował należytej staranności w trakcie sporządzania wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2018. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się naliczenia płatności do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych. Skarżący wskazał, że aplikacja eWniosekPlus została uruchomiona po raz pierwszy w 2018 r., i że nie miał on możliwości sprawdzenia czy umowa kontraktacji ziemniaków skrobiowych została załączona poprawnie i w całości. Zarzucił, że organ miał do dnia 10 lipca 2018 r. dużo czasu na skontrolowanie kompletności wniosku i wystosowanie do niego wezwania o uzupełnienia wniosku o brakującą stronę umowy, którą to umowę – jak podkreślił - posiada, i którą w całości załączył do skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podkreślił, że niedołączenie do wniosku kompletnej umowy kontraktacji nie można traktować jako braku formalnego, możliwego do uzupełnienia w trybie art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") oraz, że w przypadku składania wniosków aplikacją elektroniczną, na etapie wpływu wniosku do ARiMR możliwe jest jedynie ustalenie czy wpłynęły stosowne dokumenty wskazane jako załączniki, co wynika z zaznaczenia odpowiednich rubryk i ich potwierdzenia w systemie, natomiast sama już weryfikacja wniosku (tzn. treści merytorycznej, jak też kompletności przesłanych elektronicznie stron dokumentu) następuje w późniejszym terminie (w tym przypadku po ostatecznym dniu składania wniosków wraz z wymaganymi załącznikami), co uniemożliwia wezwanie strony do uzupełnienia wniosku bezpośrednio po jego wpłynięciu. Organ zaznaczył też, że skarżący nie wykazał, iż nie mógł po złożeniu wniosku, sprawdzić w systemie czy dokonał tego prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiot sporu w sprawie stanowi wyłącznie kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia organów o odmowie przyznania skarżącemu płatności związanej do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych. Tylko bowiem w tym zakresie skarżący kwestionował w odwołaniu i skardze decyzje organów. Pozostałe zaś płatności objęte decyzją organu I instancji, w ogóle nie stanowiły przedmiotu zarzutów skarżącego i nie były przez niego kontestowane. Dlatego też, organ II instancji wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji tylko co do legalności odmowy przyznania skarżącemu płatności związanej do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych, i tylko w tym zakresie została zakwestionowana w skardze do Sądu decyzja organu II instancji, jak też decyzja organu I instancji. Odnosząc się zatem do wskazanej spornej między stronami kwestii wskazać należy, iż w roku 2018 wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich należało złożyć w terminie od 15 marca do 15 czerwca (art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1312, dalej powoływanej jako "ustawa o płatnościach" w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. - Dz.U. z 2018 r. poz. 897). Możliwe było złożenie wniosku o przyznanie płatności także w terminie 25 dni kalendarzowych po ostatecznym terminie składania wniosków, tj. do 10 lipca 2018 r. Wiązało się to jednak, zgodnie z art. 13 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 640/2014 ze zmniejszeniem o 1% za każdy dzień roboczy kwot płatności, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie, za wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4. Stosownie do art. 13 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 640/2014, bez uszczerbku dla jakichkolwiek szczególnych środków wprowadzanych przez państwa członkowskie odnośnie do konieczności składania dokumentów uzupełniających w należytym terminie, aby umożliwić planowanie oraz przeprowadzenie skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również do wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji, które należy przedstawić właściwym organom, jeśli takie wnioski o wsparcie, dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia. Jeśli natomiast takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Przytoczyć też należy art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, który w akapicie pierwszym stanowi, że za wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, wniesienie poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność po ostatecznym terminie wnoszenia poprawek, ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot związanych z faktycznym wykorzystywaniem danych działek rolnych. Przepis art. 13 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014 stanowi natomiast, że poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeżeli jednak ten najpóźniejszy termin jest wcześniejszy niż ostateczny termin wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, o którym to terminie mowa w ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu, bądź gdy terminy te przypadają w tym samym dniu, za niedopuszczalne uznaje się poprawki do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność wniesione po tym terminie. W świetle powyższych regulacji, nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 należało złożyć do właściwego organu w terminie od 15 marca do 15 czerwca 2018 r. bez sankcji terminowych, a po tym ostatecznym terminie do dnia 10 lipca 2018 r., ale ze skutkiem zmniejszenia kwoty płatności o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia, poza wyjątkami, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Z kolei złożenie wniosku po 10 lipca 2018 r. wiązało się z uznaniem wniosku za niedopuszczalny, co skutkowałoby pozbawieniem rolnika płatności za rok 2018. Terminy te dotyczą także wniesienia poprawek, jak i przedłożenia dokumentów (w tym umów), które należało złożyć, jeżeli dokumenty te stanowią o kwalifikowalności do wnioskowanej płatności. Wynika to z treści przytoczonych powyżej przepisów art. 13 ust. 1 zdanie drugie i art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014. W związku z tym, że art. 15 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o płatnościach warunkuje przyznanie płatność związana do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych m.in. od wymogu zawarcia umowy na uprawę ziemniaków skrobiowych, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia podmiotowi, którego przedmiot działalności obejmuje wytwarzanie skrobi lub wyrobów skrobiowych, określonej ilości ziemniaków skrobiowych z określonej powierzchni gruntów, a podmiot ten zobowiązuje się te ziemniaki odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i wyprodukować z nich skrobię lub wyroby skrobiowe, oraz że przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 352 ze zm.) określa, że do wniosku, o którym mowa w § 1 pkt 1 lit. e tiret trzecie (wniosku o przyznanie płatności związanej do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych) dołącza się umowę, o której mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 lit. a lub b ustawy o płatnościach, lub jej kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem [...], Sąd podziela stanowisko orzekających organów, że stanowiąca przedmiot sporu w sprawie umowa kontraktacji ziemniaków skrobiowych stanowi o kwalifikowalności do wnioskowanej płatności. Oznacza to, że mają do niej zastosowanie wskazane powyżej normatywne terminy jej złożenia do organu i wniesienia ewentualnych poprawek. Jednocześnie jednak należy również zauważyć, że ustawodawca krajowy nałożył na organ obowiązek formalnego sprawdzenia wniosku i poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach, dając temu wyraz w art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. Zgodnie z tą regulacją, w przypadku, gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 kpa, kierownik biura powiatowego Agencji niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 kpa nie stosuje się. W przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów (art. 23 ust. 2 ustawy o płatnościach). W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w normatywnym terminie tj. [...] maja 2018 r. oraz, że do wniosku załączył on niekompletną umową kontraktacji. Umowa ta nie zawierała czwartej strony, co wynikało w sposób oczywisty z umowy, w tym ze stopki na dokumencie oraz było dostrzegalne i widoczne "na pierwszy rzut oka", z samej wizualnej oceny dokumentu. Brak ten więc był ewidentny i polegał jedynie na niedołączeniu czwartej strony dokumentu, a jego dostrzeżenie nie wymagało żadnego wkładu intelektualnego i merytorycznego. Taki rodzaj braku należy więc kwalifikować jako wyłącznie formalny, a takiej kwalifikacji przedmiotowego braku nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że sama umowa (w sensie materialnym) stanowi o kwalifikowalności do wnioskowanej płatności. Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji poinformował skarżącego o wskazanym braku załączonej umowy, pomimo że najpóźniejszy możliwy termin wyznaczony na złożenie wniosku i umowy stanowiącej o kwalifikowalności do płatności upływał dopiero 10 lipca 2018 r., a więc aż po upływie 48 dni od dnia złożenia wniosku. W takich okolicznościach znajdował zastosowanie art. 23 ustawy o płatnościach, gdyż wniosek został złożony w terminie i posiadał oczywisty, formalny brak. Organ powinien był zatem niezwłocznie poinformować skarżącego o stwierdzonym braku i skutkach jego nieusunięcia w terminie. Adresatem art. 23 ustawy o płatnościach jest organ administracji publicznej – tj. kierownik biura powiatowego ARiMR. Organ ten zobowiązany został na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach do niezwłocznego dokonania czynności prawnoprocesowej w postaci poinformowania rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek. W niniejszej sprawie organ zaniechał dokonania powyższej czynności i nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. Przy czym skoro wniosek skarżącego wraz z niekompletną umową wpłynął do organu [...] maja 2018 r., a najpóźniejszy możliwy termin składania zmian do wniosku upływał 10 lipca 2018 r., to nie minął jeszcze termin do czynienia poprawek, o której to kwestii mowa jest w końcowej części przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. W związku z powyższym, skoro po [...] maja 2018 r. organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach nie dokonał sprawdzenia wniosku i nie poinformował skarżącego o stwierdzonym braku tj. o brakującej stronie umowy załączonej do wniosku oraz o skutkach nieusunięcia tego braku w terminie, w jakim można dokonać poprawek, to tym samym to zaniechanie organu skutkowało naruszeniem przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, a także przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz przepisu art. 8 § 1 kpa obligującego organ do prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło stronie uzupełnienie braku wniosku, a w konsekwencji stało się przyczyną, dla której organ odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw ziemniaków skrobiowych. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organu, polegających na niewykonaniu objętych przepisami prawa obowiązków organu do konkretnego zachowania / podjęcia czynności. Zaakceptowanie poglądu przeciwnego mogłoby doprowadzić do sytuacji, że przepis art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach albo nie byłby w majestacie prawa stosowany przez organy, albo jego stosowanie byłoby całkowicie zależne od uznania i woli organów czy też od przyjętych przez organy rozwiązań technicznych weryfikacji wniosków. Tożsamy pogląd co do zakresu i sposobu zastosowania art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach wyrażony został w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 240/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 236/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 184/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query (por też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 102/19 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jednocześnie podkreślić należy, biorąc pod uwagę stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że brak wykonania obowiązku organu wynikającego z treści art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach nie uzasadnia i nie usprawiedliwia stosowany przez organ system wstępnej kontroli wniosków składanych drogą elektroniczną, na który powołał się organ w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uznając że odmowa przyznania płatności związanej do powierzchni uprawy ziemniaków skrobiowych nie odpowiada prawu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.