II SA/Bd 483/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j Dz.U z 2021 r. poz. 1048) oraz art. 219, art. 138 § 2 i § 2a w związku z art. 144 i art. 125 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 775, dalej powoływana jako kpa) po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez M. K. (dalej określany jako Skarżący) na postanowienie Prezydenta M. T. z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] WAiB-195/V/2006 tom VIII w sprawie odmowy wydania zaświadczenia - uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2023 r. Skarżący (właściciel zabudowanej nieruchomości położonej w T. przy ul. Bema 91-105, działka nr [...]) zwrócił się do Prezydenta M. T. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków numerem 046301_1.0006.168. Postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. Prezydenta odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W jego uzasadnieniu przytoczono definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego, podkreślając, że budynek, w którym jest położony lokal, nie jest budynkiem mieszkalnym - jest to budynek techniczny użytkowany jako stacja teletransmisji, co potwierdza decyzja Wojewody T. z dnia [...] lutego 1992 r., a w sytuacji, gdy sposób użytkowania budynku technicznego się nie zmienił (co wynika z akt), to budynek taki nie może zawierać samodzielnego lokalu mieszkalnego ani też użytkowego. W wyniku jego rozpoznania zażalenia od ww. postanowienia wniesionego przez Skarżącego Kolegium postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. [...] uchyliło zaskarżone postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania i ustalenia, czy lokal spełnia przesłankę, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, a także zwracając organowi pierwszej instancji uwagę na nieuzasadnione oparcie się na decyzji Wojewody T. z [...] lutego 1992 r., w której to budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, określony został jako "techniczny". Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent M. T. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak: [...] Aga WAiB-195/V/2006 tom VIII odmówił wydania zaświadczenia. W jego uzasadnieniu wskazano po raz kolejny na funkcję budynku, w którym lokal jest usytuowany, brak dokumentu potwierdzającego zmianę funkcji budynku, a także wskazując, że doprowadzono do zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków, który to dowód został wskazany przez organ odwoławczy. Rozpoznając zażalenie Skarżącego na ww. postanowienie, Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. [...] uchyliło zaskarżone postanowienie, wskazując na niewłaściwą wykładnię przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. Prezydent M. T. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Jego uzasadnienie sprowadza się do polemiki i negowania stanowiska Kolegium przedstawionego w dotychczasowych rozstrzygnięciach kasacyjnych. Kolegium postanowieniem [...] uchyliło ww. postanowienie, wskazując, że okoliczności wskazują, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie wszystkich przesłanek warunkujących wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, dokonując błędnej wykładni powołanego przepisu i skupiając się jedynie na podtrzymaniu niezasadnej tezy, że samodzielny lokal mieszkalny nie może być zlokalizowany w innym, aniżeli mieszkalny, budynku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent M. T. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r. odmówił wydania zaświadczenia. W jego uzasadnieniu wskazano, że poddano ocenie inwentaryzację parteru budynku dostarczoną przez wnioskodawcę, wymieniając pomieszczenia, które się tam znajdują i wskazano na brak dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania, co uzasadnia podtrzymanie dotychczasowego stanowiska o braku podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Wskazano, że to, czy lokal może być przeznaczony na stały pobyt ludzi, może być przedmiotem odrębnego postępowania, tj. procedury zmiany sposobu użytkowania. Dalej wskazano na zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym zlokalizowany jest budynek, a także zaznaczono, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie prawidłowego określenia rodzaju budynków położonych na działce nr 208 oraz podtrzymano stanowisko o wiążącym określeniu funkcji budynku zawartej w decyzji Wojewody T. z [...] lutego 1992 r. oraz w akcie notarialnym dotyczącym umowy sprzedaży nieruchomości z 2007 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Skarżący, wnosząc o jego uchylenie i wydanie zaświadczenia przez organ odwoławczy. P. z [...] marca 2024 r. Skarżący wniósł o wyłączenie od udziału w postępowaniu Prezydenta M. T. jako przedstawiciela Skarbu Państwa. Rozpatrując odwołanie, Kolegium stwierdziło, że organowi pierwszej instancji po raz kolejny umknął fakt, że postanowienie z dnia [...] października 2023 r. zostało wydane w trybie art. 138 § 2a kpa, a w jego uzasadnieniu wskazano, że organ ten dokonał niewłaściwej wykładni przepisu art. 2 ustawy o własności lokali, przyjmując, że samodzielny lokal mieszkalny może być zlokalizowany tylko i wyłącznie w budynku mieszkalnym. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny, decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca), a nie sposób określenia (przeznaczenie czy nazwanie) budynku, w którym lokal się znajduje. Pominięto fakt, że w przedmiotowym budynku zlokalizowane są lokale mieszkalne, które zaspokajały potrzeby mieszkaniowe pracowników zakładu, który był właścicielem budynku, a także zaspokajane są potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy (właściciela budynku). Kolegium podtrzymało stanowisko, że sposób określenia funkcji budynku w decyzji uwłaszczeniowej nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Kolegium w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując także, że decyzja "uwłaszczeniowa" Wojewody T. nie jest dowodem mającym jakiekolwiek znaczenie w sprawie, natomiast dowód w postaci wypisu z ewidencji gruntów ma znaczenie, a decyzja Prezydenta M. T. doprowadzająca do zmiany zapisu w ewidencji została uchylona decyzją Wojewody K.-P. z [...] listopada 2023 r. znak: [...]. Zatem w aktualnym stanie faktycznym i prawnym pozostają w mocy aktualne zapisy w ewidencji gruntów i budynków, a zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1752), ewidencja budynków obejmuje dane dotycząc ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Dane tam zawarte stanowią podstawę planowania gospodarczego, zagospodarowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 cyt. ustawy). W ocenie organu odwoławczego również powołanie się na zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jako uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia, jest nieuzasadnione w świetle zapisu art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali. Kolegium wyjaśniło, że nie może przychylić się do wniosku o wydanie zaświadczenia, bo, jak wynika z wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2229/12, "Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego przypisane jest Staroście w myśl art. 2 ust. 3 u.w.l. Zatem w przypadku zaskarżenia odmowy wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żąanej treści i ustalenia w postępowaniu zażaleniowym błędów organu I instancji, orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego może być tylko kasacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może swoim postanowieniem zastąpić treści zaświadczenia wydawanego, w tym przypadku przez Starostę. Należy pamiętać, że czym innym jest wydawanie zaświadczenia, a czym innym orzekanie o wydaniu zaświadczenia". Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło też podstaw do uznania, że zaistniały podstawy do wyłączenia Prezydenta M. T. od załatwienia sprawy, bowiem nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanych w art. 25 kpa, a nadto przedmiotowa sprawa dotyczy budynku stanowiącego odrębną własność Skarżącego i nie dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa. Natomiast odnosząc się do zarzutu bezstronności pracownika, wskazać należy, że w przypadku gdy zachodzą przesłanki wyłączenia pracownika, to jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy. Powyższe okoliczności wskazują, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie wszystkich przesłanek warunkujących wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, dokonując błędnej wykładni powołanego przepisu i skupiając się jedynie na podtrzymaniu niezasadnej tezy, że samodzielny lokal mieszkalny nie może być zlokalizowany w innym, aniżeli mieszkalny, budynku. Zatem w sytuacji, gdy lokal odpowiada wymogom zawartym w definicji art. 2 ustawy o własności lokali, organ winien wydać stosowne zaświadczenie. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji. Skargę na ww. postanowienie złożył Skarżący, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 i art. 138 kpa oraz naruszenie prawa materialnego - błędną wykładnię art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, co doprowadziło do wydania po raz kolejny w sprawie orzeczenia kasatoryjnego, zamiast reformatoryjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 w związku z art. 6, 7 i 8 kpa poprzez przyjęcie, że nie ma przesłanek do wyłączenia Prezydenta M. T. od udziału w postępowaniu, a w konsekwencji odmowę wyłączenia organu. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie organu do wyłączenia Prezydenta M. T. udziału w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w trybie przewidzianym przepisami działu VII kpa, tj. obejmującym wydawanie zaświadczeń - przy uwzględnieniu specyfiki trybu wynikającego z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali - jest możliwe reformatoryjne orzekanie przez organ II instancji. Organ odwoławczy zasadnie zauważył, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływana jako "ppsa"), tj. inną niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 219 kpa). Rozpoznając zażalenie na postanowienie, organ II instancji może jedynie wydać postanowienie, natomiast nie może w zastępstwie organu I instancji wykonać czynności materialno-technicznej. Nie może też w postanowieniu orzec o wydaniu zaświadczenia. W trybie wydawania zaświadczeń - niezależnie od ich przedmiotu - nie ma możliwości uchylenia postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia i reformatoryjnego orzeczenia o wydaniu zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Za stanowiskiem przyjętym w zaskarżonym postanowieniu przemawia prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd, że kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ II instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy może uchylić postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia, gdy uzna je za błędne, i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 443/08). Podkreślić także należy, że stanowisko, iż organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia, wynika z treści uchwały NSA z 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09, w której zagadnieniem budzącym wątpliwości prawne było właśnie to, czy organem II instancji w sprawach wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali, na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U.2000.80.903 z późn. zm.), jest samorządowe kolegium odwoławcze, czy też organ I instancji. Z treści uzasadnienia tej uchwały wynika bowiem, że "Przepisy działu VII k.p.a. bezpośrednio odnoszą się wyłącznie do określenia trybu wszczęcia postępowania, terminu wydania zaświadczenia, dopuszczenia możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także ustalenia formy odmowy wydania zaświadczenia oraz środka zaskarżenia. Jednakże brak zamieszczenia w dziale VII szczegółowej regulacji dotyczącej zasad i trybu rozpatrywania zażaleń na postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia nie oznacza, że powyższa materia procesowa została wyłączona spod ustawowego unormowania przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie sądowym odnoszącym się do problematyki zaświadczeń (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1321/96; postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r. sygn. akt III RN 9/97, OSNP 1997, Nr 20, poz. 395), jak i w aktualnych wypowiedziach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1816/07, ONSAiWSA 2009, Nr 1, poz. 5), jednolicie jest przyjmowane, że w zakresie nieuregulowanym w dziale VII do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 124 i 125 k.p.a., natomiast do zażalenia na to postanowienie - przepisy art. 141 i nast. k.p.a. W piśmiennictwie kwestia związana z odpowiedniością stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego do postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wzbudza wprawdzie pewne wątpliwości, ale do zagadnień spornych nie należy obowiązek traktowania zażalenia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., jako środka odwoławczego w rozumieniu art. 141-144 k.p.a. (por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka: glosa do postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 465/08, OSP 2009, Nr 1, poz. 2). Podkreśla się w piśmiennictwie, że kodeksowa regulacja postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest niezwykle lakoniczna, niemniej jednak z wykładni systemowej i celowościowej wynika, iż w odniesieniu do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści powinny być stosowane przepisy rozdziału 11 działu II k.p.a. (por. W. Chróścielewski: glosa do wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 433/98, OSP 2001, Nr 6, poz. 284)". "Tylko w sytuacji, gdy nie zostanie spełnione żądanie - dla wzmocnienia pozycji osoby ubiegającej się o zaświadczenie - Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje uruchomienie toku instancji, w którym dwa organy będą upoważnione do orzekania odnośnie do podstaw odmowy wydania zaświadczenia. Odpowiedniość zastosowania w stosunku do zaświadczeń przepisów dotyczących uprawnień organu wyższego stopnia wyrażać się będzie w tym, że organ wyższego stopnia uprawniony jest do rozstrzygnięcia jedynie o prawie odmowy lub obowiązku wydania zaświadczenia, nie jest natomiast upoważniony do wydania samego zaświadczenia. (...) Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując ww. uchwałę, w całości zaaprobował wyrażane w literaturze przedmiotu stanowisko odnośnie do zawężonego (kasacyjnego) zakresu uprawnień organu drugiej instancji w rozważanej sprawie". Podzielając w pełni powyższy pogląd, stwierdzić należy, że przedstawione wyżej rozważania wskazują jednoznacznie, że organ wyższego stopnia nie dysponuje, wbrew zarzutom skargi, kompetencją do reformatoryjnego orzekania w sprawie wydania zaświadczenia żądanej treści i w tych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł zastosować konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wydanie zaświadczenia zastrzeżono tylko dla właściwych rzeczowo organów. Stwierdzenie przez organ wyższego stopnia, że działanie organu spełnia kryteria legalności, stanowi podstawę do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez ubiegającą się o nie osobę. Te cechy zażaleniowego toku instancji w sprawach o wydanie zaświadczenia z działu VII kpa stanowią podstawę do przyjęcia wniosku, że zażalenie to ma charakter względnie dewolutywny w ujęciu formalnym. Organ wyższego stopnia wykonuje władztwo procesowe wyłącznie w zakresie kontroli działań organu I instancji, bez możliwości przejęcia sprawy do rozpoznania. Równocześnie specyfika tych uproszczonych spraw może wywołać stan, kiedy wskazania organu "zażaleniowego" poczynione na podstawie art. 138 § 2 in fine w zw. z art. 144 kpa ograniczą organ I instancji w czynnościach procesowych przy ponownym załatwianiu sprawy wyłącznie do wariantu wydania zaświadczenia. Identyczne stanowisko zajęły NSA w wyroku w sprawach II OSK 1472/21, jak również WSA we Wrocławiu w wyroku w sprawie II SA/Wr 629/23 i WSA w Gliwicach w wyroku w sprawie II SA/Gl 96/23. Na koniec wskazać należy, że zasadnie Kolegium wskazało, że brak było podstaw do wyłączenia organu. Stosownie do art. 25 § 1 kpa, organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Bezspornie w sprawie nie wystąpiła żadna z ww. przesłanek do wyłączenia Prezydenta M. T.. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw i skarga w oparciu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 119 § 3 cyt. ustawy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie [...] J. Brzezińska J. Wichrowski G. Saniewski