II SA/Bd 484/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Wójt Gminy P. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., w skrócie "k.p.a." , art. 4, art. 11 ust. 2, art. 12 i 14, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.s."), odmówił skarżącej K. P. przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że [...] kwietnia 2016 r. pracownik socjalny podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ale z uwagi na odmowę zainteresowanej z powodu innych spraw osobistych, wywiad nie był możliwy do przeprowadzenia w tym dniu. W sprawie tej sporządzone notatkę służbową. Kolejną próbę przeprowadzenia wywiadu podjęto [...] kwietnia 2016 r. i w jego trakcie strona odmówiła w sposób jednoznaczny udzielania informacji, wyjaśnień i złożenia oświadczenia odnoszącego się do sytuacji zamieszkującego w tym gospodarstwie domowym A. F., wypraszając z mieszkania pracowników socjalnych. Zdaniem organu I instancji w tej konkretnej sytuacji strona naruszyła przepis art. 107 ust. 5 u.p.s., a ponadto wskazano na art. 4 ustawy, który nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem organu utrudnianie i uniemożliwienie (w dniu [...] kwietnia 2016 r.) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jak i nieudzielanie informacji, są istotnym przejawem braku współdziałania i pomocy ze strony zainteresowanej w rozwiązywaniu własnych problemów materialnych. Ponadto zwrócono uwagę, że w trakcie przeprowadzania wywiadu w dniu [...] kwietnia 2016 r. nie poczyniono, z powodów leżących po stronie wnioskodawczyni, ustalenia szczegółowej sytuacji osobistej i materialnej w prowadzonym wspólnie gospodarstwie domowym z ojcem dziecka - A. F.. W związku z powyższym strona została wezwana pismem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] oraz pismem z [...] maja 2016 r. nr [...] do złożenia wszelkich wyjaśnień w tym zakresie i przedłożenia dokumentów poświadczających uzyskiwany w gospodarstwie domowym dochód. W tej istotnej sprawie, w ocenie organu I instancji strona nie podjęła żadnych działań, a wręcz je blokowała i zaniechała współpracy w rozwiązywaniu swoich problemów, naruszając tym samym art. 107 ust. 5, ponieważ w wyniku przeprowadzonego postępowania nie udało się uzyskać od strony informacji o wysokości uzyskiwanego dochodu, jak również informacji o sytuacji wspólnie zamieszkującego - ojca dziecka W tym stanie faktycznym i prawnym orzekający organ uznał, że strona odmawia złożenia informacji o dochodach i wyraża niechęć do współpracy w rozwiązywaniu własnych problemów materialnych i życiowych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zakwestionowała jego zgodność z prawem, jednoznacznie oświadczając, iż nie zgadza się z wydanym w tej sprawie rozstrzygnięciem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: SKO- 80-246/16 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Pomimo kilkukrotnych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie doszło do jego przeprowadzenia z wnioskodawczynią. W takim stanie rzeczy organ I instancji prowadził dalej postępowanie, jednakże wbrew przepisom art. 64 § 2 k.p.a nie wydawał decyzji administracyjnej, tylko wzywał zainteresowaną do uzupełnienie wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. Skarżąca złożyła do Kolegium zażalenie, które Kolegium uznało za zasadne i postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. wyznaczyło Wójtowi 30 - dniowy termin załatwienia sprawy skarżącej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie Wójt doszedł do przekonania, że zasadna jest odmowa przyznania zasiłku celowego, gdyż strona nie w pełni wykorzystuje swoje własne możliwości, pozwalające przezwyciężyć jej trudną sytuację ekonomiczną, w której się znalazła. W ocenie Kolegium negatywna postawa odwołującej powoduje, że niemożliwym jest prawidłowe ustalenie sytuacji wnioskodawczyni i osób wspólnie z nią zamieszkujących lub prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, bowiem nie można oczekiwać, że wszelkie potrzeby rodziny zostaną w pełni zaspokojone bez własnego udziału. Rozpatrując przedmiotową sprawę w ocenie Kolegium nie można pomijać przepisów prawa, które określają ideę i cel pomocy społecznej, sprowadzające się do wsparcia osób, które sobie nie radzą, ale jednak współdziałają w przezwyciężeniu swej trudnej sytuacji życiowej, a zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w przepisie art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W rozpatrywanej sprawie w przekonaniu Kolegium rzeczywiście są podstawy, by wnioskodawczyni odmówić przyznania pomocy, gdyż ona sama nie wykonuje żadnych czynności prawnych w celu ustalenia jej sytuacji życiowej. Kolegium stwierdziło, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Przepis ust. 4 cyt. wyżej artykułu precyzuje jednak, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Owa pomoc społeczna nigdy nie jest nieograniczona. Nakłady na pomoc społeczną pochodzą ze środków publicznych i są one zmienne, zależą chociażby od takich czynników obiektywnych, jak ogólna kondycja gospodarcza państwa. Brak współdziałania skarżącej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, w ocenie organu odwoławczego stanowiło wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do sądu K. P. podniosła, iż nie ulega wątpliwości, ze złożyła wniosek o zasiłek celowy wraz wymagana dokumentacją dotyczącą ustalenia osiąganych dochodów, a ponadto jej zdaniem był przeprowadzony dwukrotnie wywiad środowiskowy w tej sprawie. Skarżąca wskazała ponadto, że organ I instancji wzywał ją do uzupełnienia braków poprzez spowodowanie przybycia do siedziby organu A. F., natomiast – jak podkreśliła skarżąca – nie ma żadnego wpływu na dojście do skutku czynności przybycia ww. do GOPS w P. . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Natomiast w przypadku gdy skarga nie jest zasadna, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddala. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia postanowienia – jego uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie, również z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w skrócie "u.p.s.". Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast wobec braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ może odmówić udzielenia tejże pomocy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Co więcej, na podstawie art. 107 ust. 4a u.p.s. nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zatem kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest zasadność zastosowania wobec skarżącej sankcji z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 4 u.p.s., ze względu na brak współpracy z pracownikami socjalnymi, poprzez uniemożliwianie ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawczyni i osób wspólnie z nią zamieszkujących lub prowadzących wspólne gospodarstwo domowe w związku z ubieganiem się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Należy wskazać, że pomoc społeczna nie służy zaspokajaniu wszelkich oczekiwań wnioskujących o taką pomoc. Celem pomocy społecznej jest wsparcie osób wymagających pomocy w przezwyciężaniu trudnych sytuacji, którym nie są w stanie samodzielnie podołać natomiast celem nie jest zwolnienie osób, które o taką pomoc się ubiegają od wykorzystywania własnych umiejętności i możliwości w pokonywaniu trudności i ułomności z jakimi się borykają (art. 2 ust.1 i art. 4 u.p.s.). Na podstawie złożonego oświadczenia majątkowego organ administracji dokonuje oceny zasadności zgłoszonego wniosku o przyznanie zasiłku. Organ administracji państwowej nie może bazować tylko na treści wniosku skarżącej, ale musi mieć jej oświadczenie w zakresie aktualnej sytuacji majątkowej. Organ, bowiem odpowiedzialny jest za prawidłowy i zgodny z ustawą o pomocy społecznej rozdział środków pochodzących z budżetu. W zakresie świadczeń z pomocy społecznej, udzielanych w ramach uznania administracyjnego, brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie pochodzące z pieniędzy podatnika nie tylko uzasadnia, ale wręcz nakazuje wydanie decyzji odmownej. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem, żeby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną jest udzielenie organowi pomocowemu pomocy w ustaleniu jego sytuacji faktycznej. Jednak ocena zasadności zgłoszonego wniosku o przyznanie zasiłku poprzez ustalenie sytuacji życiowej wnioskodawczyni i osób wspólnie z nią zamieszkujących lub prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, musi mieć oparcie w przepisach prawa, mieścić się w określonych ramach czasowych i być efektywna. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia szczegółowej sytuacji osobistej i materialnej w prowadzonym wspólnie z ojcem dziecka A. F. gospodarstwie domowym jest wadliwe. Niewątpliwie z akt sprawy wynika, że skarżąca przez pewien czas uchylała się od współpracy z organem, jednakże ostatecznie został przeprowadzony z nią wywiad środowiskowy (27 kwietnia 2016 r.). Skarżąca w jego trakcie wskazała zarówno swoje dochody jak też potwierdziła, że zamieszkuje u niej ojciec jednego z jej dzieci tj. A. F.. Organ podjął próbę zweryfikowania twierdzeń skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] maja 2016 r., adresowanym do skarżącej (na jej adres), wezwano ją do uzupełnienia brakujących danych zawartych w złożonym wniosku, przy czym w treści pisma jako osobę wzywaną wskazano A. F. oraz zawarto prośbę o jego stawiennictwo w organie. Pismo zostało dodatkowo opatrzone wyjaśnieniem, że w przypadku nieusunięcia braków w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wniosek skarżącej zostanie pozostawiony bez rozpatrzenia. Nie kwestionując uprawnienia organu administracji rozpatrującego sprawę administracyjną do korzystania z określonych narzędzi przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, w tym także środka dowodowego w postaci zeznań świadka, zwrócić należy uwagę, że k.p.a. nie przewiduje możliwości wzywania świadka celem złożenia zeznań w ten sposób, że niejako zobowiązanym do dostarczenia tego środka dowodowego zostaje inny podmiot, w tym przypadku skarżąca. W tej sytuacji konstatacja organu I instancji, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania nie udało się uzyskać od strony informacji o wysokości uzyskiwanego dochodu, jak również informacji o sytuacji wspólnie zamieszkującego ojca dziecka strony wobec nie podjęcia przez zainteresowaną żadnych działań i zaniechania współpracy w rozwiązywaniu swoich problemów, w ocenie Sądu jest więc co najmniej przedwczesna. W ocenie Sądu w tych okolicznościach faktycznych nie można czynić skarżącej zarzutu, jakoby brak współpracy z pracownikami socjalnymi, poprzez uniemożliwianie ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawczyni i osób wspólnie z nią zamieszkujących lub prowadzących wspólne gospodarstwo domowe w związku z ubieganiem się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, wynikał z jej celowego działania. Sam fakt nieobecności A. F. w miejscu zamieszkania skarżącej w czasie przeprowadzania wywiadu środowiskowego nie wskazuje bowiem jeszcze na celowe działanie skarżącej, czy też brak współpracy z pracownikami socjalnymi. Natomiast możliwość odwołania się do niemożności uzyskania od strony informacji o wysokości uzyskiwanego dochodu, jak również informacji o sytuacji wspólnie zamieszkującego ojca dziecka, jako podstawy odmowy przyznania świadczenia występuje wtedy, gdy określone czynności procesowe, w tym także przesłuchanie świadka, odbywają się w sposób zgodny z procedurą administracyjną przewidzianą k.p.a., a więc – w omawianym przypadku - zindywidualizowanego i osobistego wezwania świadka w sposób umożliwiający odbiór przez niego wezwania. Należy zauważyć, że jak wynika z akt sprawy (notatka służbowa k. 5) organ posiada wiedzę, gdzie pracuje A. F., istnieje zatem możliwość doręczenia pisma w miejscu jego pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Nie ma też przeszkód, aby organ zobowiązał samą skarżącą do podania informacji w tym zakresie, a w przypadku odmowy podania takowej informacji, uwzględnił tą okoliczność przy rozstrzyganiu sprawy. W ocenie Sądu orzekającego organy przedwcześnie przyjęły, że z uwagi na brak współdziałania, skarżącej należy odmówić wnioskowanego świadczenia. Wprawdzie słusznie przyjmuje się, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym stanowi samodzielną podstawę prawną odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26.03.2015 r., sygn. IV SA/GL 565/14, Lex nr 1676969), jednakże analiza przepisu art.11 ust. 2 u.p.s. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc, leży jej zła wola (tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.10.2014 r., sygn. akt IV SA/GL 27/14, Lex nr 1646272). Dla wykazania faktu braku współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu. Obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21.05.2014r., sygn. IV SA/Po 25/14, Lex nr 1465926). Reasumując stwierdzić należy, że organy administracji nie podołały obowiązkowi prawidłowego, rzetelnego i starannego ustalenia stanu faktycznego, bowiem organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe naruszając normy określone w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy winien był decyzję tę na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, czego jednak nie uczynił. Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w sposób wskazany wyżej, a także w razie konieczności poprzez przeprowadzenie innych dowodów, które uzna za niezbędne do pełnego ustalenia stanu faktycznego. Następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wydać właściwą decyzję sporządzając jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.