II SA/Bd 485/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...]. W dniu [...] stycznia 2025 r. J. C., będąca opiekunem prawnym J. S. (skarżący), wystąpiła z wnioskiem o skierowanie w/w do domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] marca 2025 r. Wójt Gminy W. N. odmówił skierowania J. S. do Domu Pomocy Społecznej. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że warunkiem skierowania do domu pomocy społecznej jest ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż skarżący choruje na schizofrenię paranoidalną, jest osobą niepełnosprawną trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Nie jest osoba leżącą, samodzielnie porusza się, wymaga pomocy podczas wykonywania innych czynności życia codziennego. Nie może samodzielnie funkcjonować w środowisku. Mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką - D. S., która z tytułu sprawowania pełnej, faktycznej, całodobowej opieki nad w/w pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto jak ustalił organ I instancji w razie potrzeby opiekę zapewnia także rodzeństwo - J. C. (siostra) oraz Ł. S. (brat). W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie i na tej podstawie mógł odmówić skierowania strony do domu pomocy społecznej na podstawie przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: "u.p.s."). W ocenie Kolegium skierowanie do DPS wymaga oceny stanu zdrowia oraz możliwości korzystania przez daną osobę z pomocy środowiskowej, w szczególności zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. W tym zakresie istotne jest, że organ I instancji nie poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że skierowanie do domu pomocy społecznej jest niezasadne, ale w swojej decyzji zaproponował także działania, zmierzające do zapewnienia odwołującemu właściwej opieki, tj. usług opiekuńczych, opieki wytchnieniowej czy też asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej w miejscu zamieszkania. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji niewątpliwie był również uprawniony, a wręcz zobowiązany do uwzględnienia sytuacji rodzinnej skarżącego oraz możliwości współdziałania członków rodziny w opiece nad nim. Kolegium wskazało, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż z uwagi na stan zdrowia skarżący potrzebuje wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Jednak dostępny organom materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że J. S. jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić w formie usług opiekuńczych. Stan zdrowia strony wymaga pomocy, która jednak może zostać zapewniona w inny sposób niż poprzez umieszczenie w domu pomocy społecznej, tj. poprzez usługi oferowane przez organ I instancji oraz czynne włączenie się w opiekę członków rodziny. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do tut. Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 15 w zw. z art. 8 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez niezapewnienie dwuinstancyjności postępowania, tj. nierozpoznanie ponownie sprawy w sposób merytoryczny, nierozpatrzenie przez organ wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, - naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 78 §, art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ mimo wniosku strony, nieodniesienie się w żaden sposób do przedłożonych przez stronę dokumentów, pominięcie okoliczności z nich wynikających, - naruszenie art. 8 § 1 w zw. z art. 80, art. 7, art. 77, art. 107 § 1 pkt 6, art. 140 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. zupełne zignorowanie postanowienia Sądu Rejonowego w Toruniu, III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] października 2024 r., sygn. akt [...] zezwalającego opiekunowi prawnemu na umieszczenie strony w domu pomocy społecznej w trybie art. 38 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, co w rezultacie skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji podważającej prawomocne postanowienie sądu, - naruszenie art. 54 ust. 1 u.p.s. poprzez ustalenie, że stronie nie przysługuje pomoc społeczna w formie skierowania do domu pomocy społecznej, albowiem w ocenie organu skarżący nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki, wystarczające jest zapewnienie skarżącemu niezbędnej pomocy środowiskowej w miejscu zamieszkania i dodatkowo strona zapewnioną ma należytą opiekę rodziny. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. zaświadczenia Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położonych w T., Centrum Opieki Medycznej Hospicjum z dnia [...] lipca 2025 r. na okoliczność potwierdzenia, że rodzina J. S. nie jest w stanie zapewnić mu niezbędnej opieki. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego ponownie wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. zaświadczenia Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położonych w T., Centrum Opieki Medycznej Hospicjum z dnia [...] sierpnia 2025 r. na okoliczność potwierdzenia, że rodzina J. S. nie jest w stanie zapewnić mu niezbędnej opieki, ponieważ matka skarżącego, z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia od dnia [...] sierpnia 2025 r. przebywa na oddziale stacjonarnym hospicjum. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością jej uchylenia. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. J. C. (siostra skarżącego), będąca opiekun prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego J. S., wniosła o umieszczenie brata w domu pomocy społecznej. W toku postępowania organ ustalił, że J. S. ma 41 lat. Choruje i leczy się na schizofrenie paranoidalną. Jest osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką - D. S., która sprawuje pełną, faktyczną i całodobową opiekę nad synem. D. S. od 2021 r. choruje na obustronny nowotwór nerek. Według ustaleń organu, J. S. nie jest osobą leżącą, samodzielnie się porusza, natomiast wymaga pomocy podczas wykonywania innych czynności życia codziennego, np. przy czynnościach higieniczno-pielęgnacyjnych, przygotowywaniu i podawaniu posiłków oraz leków. Źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny jest: renta socjalna i zasiłek pielęgnacyjny J. S., renta rodzinna D. S. oraz świadczenie pielęgnacyjne. Łączny dochód rodziny stanowi kwota [...]zł. Wójt Gminy W. N. uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż J. S. nie jest pozbawiony całkowicie opieki, gdyż zapewnia ją jego matka, a w razie potrzeby rodzeństwo - J. C. oraz Ł. S. (brat skarżącego). Ponadto, zdaniem organu, skarżący posiada możliwość skorzystania z pomocy w formie usług opiekuńczych, opieki wytchnieniowej, asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej w miejscu zamieszkania. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] marca 2025 r. Wójt Gminy W. N., wskazując na regulację zawartą w art. 54 ust. 1 u.p.s., odmówił pomocy społecznej w formie skierowania J. S. do domu pomocy społecznej. Po wniesieniu odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w decyzji z dnia [...] maja 2025 r. w całości podzieliło argumentację organu pierwszej instancji. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że J. S. jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu choroby, niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Sporne jest natomiast to, czy można mu zapewnić niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych. Według organu opiekę skarżącemu – jak to wcześniej wskazano - zapewnia jego matka, a w razie potrzeby rodzeństwo. Nadto, skarżący posiada możliwość skorzystania z pomocy w formie usług opiekuńczych, opieki wytchnieniowej, czy asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej w miejscu zamieszkania. Natomiast strona, reprezentowana przez pełnomocnika, już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnosiła, że Wójt Gminy W. N., rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy, zupełnie zignorował postanowienie Sądu Rejonowego w Toruniu (III Wydział Rodzinny i Nieletnich) z dnia [...] października 2024., [...] (znajdujące się w aktach sprawy) zezwalające J. C. - opiekunowi prawnemu całkowicie ubezwłasnowolnionego J. S., na wyrażenie zgody na umieszczenie skarżącego w domu pomocy społecznej w trybie art. 38 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Według pełnomocnika w postępowaniu sądowym ustalono, że rodzina nie jest w stanie zapewnić J. S. należytej opieki, i że nie jest wystarczające udzielenie mu pomocy środowiskowej. Co ważne, powołani biegli (psychiatra i psycholog) orzekli, że J. S. wymaga umieszczenia w domu pomocy społecznej. Tym samym, w ocenie pełnomocnika, wydanie decyzji odmawiającej skierowania do domu pomocy społecznej stanowi podważenie prawomocnego postanowienia sądu opiekuńczego i ustaleń dokonanych w postępowaniu sądowym. W odwołaniu podniesiono także, że nie można uznać za prawidłowe ustaleń organu, iż strona ma zapewnioną należytą opiekę rodziny. Przeczy temu chociażby okoliczność, że w dniu [...] marca 2025 r. J. S. został hospitalizowany w trybie pilnym z powodu połknięcia szkła, papieru i śrubek i przeszedł operację ratującą życie. Podkreślono, że choć matka podejmuje starania, by jak najlepiej zatroszczyć się o syna, to jednak realia sytuacji wskazują, iż pomimo tych wysiłków opieka ta pozostaje niewystarczająca. Skarżący wymaga bowiem stałego, specjalistycznego nadzoru. Wskazano też, że organ zupełnie pominął fakt, iż J. C. studiuje (dziennie), opiekuje się własną rodziną i nie jest w stanie zapewnić pomocy bratu. Nadto, w odwołaniu zarzucono naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a., z uwagi na brak wyznaczenie stronie przed wydaniem decyzji terminu do wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Według pełnomocnika, gdyby organ wyznaczył stronie stosowny termin, miałaby ona możliwość zajęcia stanowiska w sprawie i pozyskania aktualnej dokumentacji medycznej oraz przedłożenia opinii z dnia [...] sierpnia 2024 r. sporządzonej w postępowaniu przed sądem opiekuńczym (opinia ta została załączona do odwołania). Pełnomocnik zarzucił też organowi naruszenia art. 79a § 1 k.p.a., co uniemożliwiło stronie obronę praw, jak i prawo do czynnego udziału w postepowaniu, poprzez złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii sądowej z dnia [...] sierpnia 2024 r. Powyższe zarzuty, co do zasady, zostały powtórzone w skardze do tut. Sądu. Podkreślić należy, że jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania zawarta w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I SA/Op 556/10). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 11 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy strona postępowania przypisuje określonym faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Nadto, uzasadnienie decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a., nie może ograniczać się tylko do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną i prawną ocenę sprawy odmiennie, niż organ administracji. Innymi słowy, skoro przyjęte przez organ przesłanki prawne i faktyczne budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji organ winien odnieść się do tych wątpliwości (por. wyrok WSA z dnia 12 maja 2009 r., II SA/Kr 340/09). Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, np. wyrok WSA z dnia 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05, wyrok WSA z dnia 24 marca 2009 r., I SA/Kr 1380/08, wyrok WSA z dnia 12 maja 2009 r., II SA/Kr 340/09. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie odnosząc się do powyższych zarzutów strony zawartych w odwołaniu naruszył art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli Kolegium nie podziela tych zarzutów, to powinno szczegółowo odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji, wyjaśniając dlaczego uznaje je za niezasadne. Bez tego elementu decyzji strona pozbawiona jest możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem w skardze, natomiast Sąd nie ma możliwości dokonania prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd oddalił wnioski o przeprowadzenia dowodów załączonych do pism z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2025 r. na okoliczność, że matka skarżącego - D. S., z uwagi na swoją chorobę nie jest w stanie zapewnić synowi wystarczającej opieki. Należy zauważyć, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. W rezultacie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być stosowany w sprzeczności z celem, do którego powołano sądy administracyjne, a którym jest kontrola legalności działalności administracji publicznej, a nie załatwianie spraw administracyjnych. Wszelkie więc kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego powinny być dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Istotny jest stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi formy, trybu, rodzaju, czy też kontynuacji postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2025 r., I GSK 807/24). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowego nie orzeczono, gdyż w skardze pełnomocnik wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania administracyjnego.