I GSK 807/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 501/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu z dnia 19 lipca 2023 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 501/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. sp. z o. o. w G. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu z 19 lipca 2023 r., znak WR-IV-R.433.168.4.2022, nr 60810/07/2023 w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu z 19 kwietnia 2023 r., znak WR-IV-R.433.168.4.2022, nr 38890/04/2023. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz spółki 4.480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją z 19 kwietnia 2023 r. zobowiązał S. Sp. z o.o. w G. ("Strona", "Spółka") do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, tj. wydatków niekwalifikowanych w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, związanych z realizacją projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2014-2020 pn. Bydgoski Żłobek "L." 3, nr ... z 27 września 2021r. w wysokości 28.755,52 zł wraz z odsetkami. Orzekając na skutek wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego decyzją z 19 lipca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 kwietnia 202 3r. Skargę na powyższą decyzję wywiodła spółka. WSA w Bydgoszczy uzasadniając uchylenie decyzji organów obu instancji wskazał, że zarówno decyzje organów obu instancji nie zostały podpisane przez Marszałka Województwa. Decyzja z 19 kwietnia 2023r. podpisana została przez dwóch Wicemarszałków Województwa oraz jednego członka Zarządu natomiast decyzja z 19 lipca 2023r. podpisana została przez Wicemarszałka Województwa i dwóch członków Zarządu. Sąd I instancji podkreślił, że możliwe jest podpisanie decyzji w zastępstwie Marszałka przez Wicemarszałka ale działanie "w zastępstwie" musi wynikać jasno i bezpośrednio z treści tego podpisu. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika również czy Marszałek brał udział w wydaniu decyzji czy też w związku z jego nieobecnością zastępował go Wicemarszałek. Wymienienie w sentencji decyzji składu Zarządu WSA uznał za wskazanie jego składu osobowego a nie podanie osób, które podejmowały rozstrzygnięcie. Zdaniem WSA w sprawie organem pełniącym funkcję instytucji zarządzającej - w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - był Zarząd Województwa Kujawsko- Pomorskiego. Według zawartej w art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023r. poz. 1259) definicji "instytucji zarządzającej", w przypadku regionalnego programu operacyjnego (a z takim mamy do czynienia), odpowiedzialnym za jego przygotowanie i realizację jest zarząd województwa. Od decyzji Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego określającej beneficjentowi kwotę przypadającą do zwrotu, adresatowi rozstrzygnięcia przysługiwał szczególny środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ z czego Strona skorzystała. Sąd podał, że w myśl art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022r., poz. 547 dalej: "u.s.w.") decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek, w decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Zaskarżona decyzja jest decyzja wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020r. poz. 818) Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego pełni funkcje instytucji zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2014-2020. Przepis tj. art. 46 ust. 2a u.s.w. wprowadzony został z dniem 23 lutego 2000r. ustawą z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000 r. Nr 12, poz. 136 ze zm.). Pierwotnie ustawa o samorządzie województwa nie regulowała tej kwestii i zgodnie z orzecznictwem przyjmowało się, że decyzję wydawaną przez zarząd województwa podpisują wszyscy członkowie zarządu biorący udział w jej wydaniu. Zatem niekoniecznie musiał być wśród nich marszałek województwa, który przecież niejednokrotnie nie uczestniczy w posiedzeniach zarządu, chociażby ze względu na swoją usprawiedliwioną nieobecność (choroba, urlop, delegacja, itp.). Skoro zarząd województwa jest organem kolegialnym, a dla ważności rozstrzygnięcia musi być zachowane określone kworum, to obecność marszałka województwa nie jest wymagana po to, by organ ten mógł skutecznie podejmować swoje rozstrzygnięcia, w tym decyzje administracyjne. Przyjęcie tezy, że marszałek podpisuje wszystkie decyzje zarządu, nawet te, które zostały podjęte podczas jego nieobecności, jest nieuzasadnione. WSA podał, że dokonując wykładni gramatycznej art. 46 ust. 2a u.s.w. można dojść do wniosku, że wszelkie decyzje zarządu województwa muszą być podpisane przez marszałka, jednakże wykładnia ta, w świetle innych przepisów ustawy o samorządzie województwa jest błędna. Zarząd województwa jest organem kolegialnym, podejmującym decyzje zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu zarządu – art. 31 ust. 4 u.s.w. Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego uchwałą nr 72/99 z dnia 23 marca 1999r. przyjął statut województwa, gdzie uregulował zasady i tryb działania zarządu - rozdział III statutu (Dz. U. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 2019r. poz. 1136). Z § 84 ust. 4 wynika, że decyzje wydane przez Zarząd w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje Marszałek, w decyzji wymienia się imiona i nazwiska Członków Zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Natomiast § 86 ust. 5 stanowi, iż uchwały Zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos Marszałka. Z kolei z § 87 ust. 2 statutu wynika, że w przypadku niemożności pełnienia obowiązków przez Marszałka zastępuje go wyznaczony przez Marszałka Wicemarszałek. Trudno byłoby dopuszczać sytuacje, w których niemożność podpisania decyzji zarządu przez marszałka województwa stanowiłaby praktyczną i prawną przeszkodę w funkcjonowaniu organu województwa, przejawiającą się w konkretnej sytuacji jako niemożność zgodnego z prawem doręczenia decyzji już wydanej. Trudno też dopuszczać, że ustawodawca nakazuje oczekiwać z podpisaniem decyzji przez marszałka województwa do czasu ustania przyczyny np. jego nieobecności w pracy. Rozwiązanie takie byłoby nieracjonalne. Mogłoby też wprost prowadzić do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwiania spraw, a także wyrażonej w art. 12 tego kodeksu zasady szybkości i prostoty postępowania. Skoro zatem dopuszczalne jest wydanie decyzji przez zarząd województwa także wówczas, gdy w posiedzeniu zarządu nie uczestniczy jego przewodniczący (marszałek), to nie można przyjąć, że ustawodawca nakazuje podpisanie decyzji marszałkowi, także wówczas, gdy nie uczestniczył on w posiedzeniu zarządu. Organ ponownie rozpatrując sprawę wyda stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem przepisów dotyczących prawidłowego sporządzenia decyzji. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisu prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd dowodu z dokumentów, który pozwoliłyby na kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz wyeliminowanie rodzącej się na tle sprawy i koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia w granicach sprawy istotnych wątpliwości, odnośnie do tego czy decyzje administracyjne podjęte pod nieobecność Marszałka Województwa zostały prawidłowo podpisane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej organu zauważyć należy, że został on oparty jedynie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jego ocenę poprzedzić należy ją, koniecznym w sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być uznany za usprawiedliwiony, a tym samym nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie dość bowiem, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, to o braku usprawiedliwionych podstaw zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. świadczy przede wszystkim to, że nie może stanowić on skutecznej podstawy podważania prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (por. np. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 389/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 108/11; wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 598/11). W sytuacji, gdy w przyjętym modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie ma, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej i zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy co oznacza, że w zakresie objętym sprawą administracyjną dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu również z punktu widzenia realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go reguł proceduralnych określających prawne wymogi ustalania istotnych w sprawie faktów oraz ich oceny, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że skutecznemu podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania służą inne zarzuty, których możliwość postawienia przewidziana jest w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do tak poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest zaś dopuszczalne wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód pozostaje w ścisłym związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. np.: wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 185/11; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I GSK 24/11; wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2041/12; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11). Możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego rozumieć należy bowiem, jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Nie dość więc, że nie może stanowić ono podstawy dokonywania przez sąd samodzielnych ustaleń faktycznych, to również nie pozwala na uwzględnienie zmian stanu faktycznego, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1629/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 519/11). W związku z powyższym, w sytuacji, gdy poprzez zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zmierzał do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie, to w świetle przedstawionych uwag, zarzut ten uznać należało za nieskuteczny. Jeżeli bowiem autor skargi kasacyjnej, jak wynika z jej uzasadnienia podnosił, że Sąd zaniechał przeprowadzenia dowodu z dokumentów, który pozwoliłyby na kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji odnośnie do tego czy decyzje administracyjne podjęte pod nieobecność Marszałka Województwa zostały prawidłowo podpisane, to powinien był podważać prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, na przykład, albo z punktu widzenia jego zgodności z tymi przepisami p.p.s.a. lub/i p.u.s.a, których naruszenie mogłoby świadczyć o wadliwym wykonaniu przez WSA w Bydgoszczy funkcji kontrolnej, albo z punktu widzenia tych przepisów postępowania administracyjnego czy wreszcie ustrojowego (odnośnie kwestii prawidłowości działania organu kolegialnego jakim jest Zarząd Województwa), które stanowiąc wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wiązały organ w zakresie odnoszącym się do określonych nimi prawnych reguł ustalania faktów oraz ich oceny i zostały przez ten organ naruszone. Uwzględniając sposób, w jaki sformułowany i uzasadniony został omawiany zarzut, wyjaśnić należy również, że w regulacji zawartej w art. 106 § 3 p.p.s.a., zważywszy w szczególności na wskazany powyżej jej cel, nie można doszukiwać się istnienia dyrektyw wyznaczających sposób prowadzenia postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 108/11). Stanowiąc odstępstwo od zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie tylko, że nie może być interpretowany rozszerzająco, to zwłaszcza nie może być stosowany w sprzeczności z celem, do którego powołano sądy administracyjne, a którym jest kontrola legalności działalności administracji publicznej, a nie załatwianie spraw administracyjnych (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1267/10). Z obowiązujących rozwiązań prawych i kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika bowiem, że wobec odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi formy, trybu, rodzaju, czy też kontynuacji postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a rolą sądu administracyjnego operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji jej stanu faktycznego jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W rekapitulacji przedstawionych uwag stwierdzić należy więc, że o naruszeniu przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. przez sąd administracyjny można mówić wówczas, gdy sąd dopuścił z urzędu lub na wniosek strony dowód z dokumentu i prowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, o ile jednocześnie, strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że zastosowane przez sąd administracyjny kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne i nie pozostawały bez wpływu na wynik sprawy (por. np.; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1807/09; wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 2035/09, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 182/11). Wobec tego zaś, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, to nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1079/10). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.