II SA/Bd 491/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Dragacz z dnia 25 stycznia 2012 r. nr X/70/12 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie wody i zbiorowe odprowadzenie ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 491/12 UZASADNIENIE Wojewoda Kujawsko – Pomorski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), wniósł skargę na uchwałę Nr X/70/12 Rady Gminy Dragacz z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wojewoda podniósł, iż z uzasadnienia do uchwały nadesłanego do organu nadzoru nie wynikało, by Rada Gminy w Dragaczu odmawiając zatwierdzenia taryf zawartych we wniosku Zakładu Usług Komunalnych w Dragaczu wskazywała na ich niezgodność z prawem, co stanowiłoby podstawę odmowy. W treści uzasadnienia natomiast zwrócono uwagę na zawartą w nim sprzeczność między sformułowaniem użytym pierwszym zdaniu, w którym stwierdzono iż "Zakład Usług Komunalnych w Dragaczu sporządził taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków" a zdaniem ostatnim, z którego wynika, że "Rada Gminy podjęła uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków". Organ nadzoru, badając jakimi przesłankami prawnymi kierował się organ stanowiący (podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków), wystąpił pismem z dnia 27 marca 2012 r. do Rady Gminy Dragacz o udzielenie stosownej informacji, która mogłaby stanowić podstawę odmowy zatwierdzenia taryf. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy Dragacz w piśmie z dnia 4 kwietnia 2012 r. stwierdził, że "Rada Gminy podejmując ww. uchwałę nie wskazała żadnych przesłanek prawnych na podstawie których można by uznać, że taryfy były sporządzone niezgodnie z prawem, nie stwierdzono również uchybień natury formalnej w procedurze przedłożenia i weryfikacji taryf". Zdaniem organu nadzoru, nie ulega wątpliwości, że wyłączną przesłanką odmowy zatwierdzenia przez organ stanowiący gminy taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest sporządzenie ich niezgodnie z przepisami. Wynika to z brzmienia art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rada Gminy Dragacz natomiast zarówno w uzasadnieniu do podjętej uchwały, jak również w nadesłanej odpowiedzi z dnia 4 kwietnia 2012 r. nie stwierdziła, by przyczyną odmowy zatwierdzenia taryf było sporządzenie ich niezgodnie z przepisami, bowiem podstawą odmowy zatwierdzenia taryf, jak wynika z uzasadnienia, była "zbyt wysoka proponowana podwyżka ceny wody w 1 grupie odbiorców z 2,07 zł na 2,22 zł i w 2 grupie odbiorców 2,33 na 2,36, oraz zbyt wysoka proponowana podwyżka ceny ścieków w 1 grupie odbiorców z 3,96 zł na 4,55 zł i w 2 grupie odbiorców z 4,80 zł na 5,15 zł". W świetle poczynionych ustaleń, w ocenie organu nadzoru bezspornym pozostaje, że Rada Gminy Dragacz podejmując przedmiotową uchwałę kierowała się wyłącznie wysokością stawek zaproponowanych przez Zakładu Usług Komunalnych w Dragaczu, nie kwestionując taryf jako sporządzonych niezgodnie z przepisami, a tym samym nie wskazując żadnego przepisu, którego naruszenie mogłoby uzasadniać odmowę ich zatwierdzenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dragacz wniosła o uznanie skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego za zasadną w całości, uznając podniesioną przez organ nadzoru argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy Sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu, ma również prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w sytuacji, gdy zaskarżony akt odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy zatwierdza w drodze uchwały taryfy za zbiorowe odprowadzanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które określa przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl przywołanego przepisu, do kompetencji rady gminy należy także podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, przy czym – co należy podkreślić - jedyną przesłanką uprawniającą organ gminy do przyjęcia takiej uchwały jest sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami. Należy w pełni zgodzić się z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, co do tego, że brzmienie przepisu art. 24 ust. 5 w/w ustawy jednoznacznie wskazuje, że jest to norma o charakterze blankietowym. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidują one powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Tego typu normy nie rozstrzygają więc samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień zawartych w innych przepisach. Taka dokładnie konstrukcja przyjęta została przez ustawodawcę w przypadku art. 24 ust. 5 ustawy. Przepis ten nie wskazuje w jakich konkretnie przypadkach może dojść do odmowy zatwierdzenia taryf, lecz uzależnia podjęcie uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. Aby zatem ocenić, czy taryfy zostały sporządzone "niezgodnie z przepisami" należy sięgnąć do norm, które wyznaczają standardy legalności taryf lub inaczej, określają standardy według których taryfy mają być sporządzone. To zaś oznacza, że rada gminy podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne przy sporządzaniu taryf (tak WSA w Gliwicach wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. II SA/Gl 312/08, CBOIS). Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (por. wyrok NSA z dnia 5 maca 2009 r. II OSK 1824/08 CBOIS). Aprobując przytoczone wyżej poglądy, stwierdzić należy, że skarga Wojewody okazała się zasadna, gdyż Rada Gminy Dragacz odmawiając w niniejszej sprawie zatwierdzenia taryf, nie wskazała żadnego przepisu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ani też przepisu aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886), które naruszone byłyby przy sporządzeniu przedstawionych jej taryf. Z uzasadnienia uchwały wynika, że organ stanowiący gminy nie dokonał analizy taryf pod względem ich zgodności z przywołanymi wyżej przepisami. Rada nie sprawdzała ani kompletności, ani też legalności złożonego wniosku. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy, stanowi jedynie legitymację dla organu stanowiącego gminy, dla podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf – uprawnia ten organ do podjęcia uchwały o określonej treści. Dlatego też powołanie się, przy odmowie zatwierdzenia taryf, tylko na ten przepis, nie może być uznane za wystarczające. Podstawę dla podjęcia takiej uchwały stanowi nie tylko wskazana norma prawna, ale również inny przepis lub przepisy prawa materialnego, których naruszenie świadczyłoby o sporządzeniu taryf niezgodnie z prawem. Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być oparta na subiektywnej ocenie wysokości zaproponowanej taryfy lub na potencjalnym przekonaniu, że sporządzona została na podstawie nierzetelnych kalkulacji i danych - wymaga natomiast wykazania jej nielegalności, dlatego kwestionując ustalenia taryf, czy też ustalenia faktyczne w oparciu o które zostały one sporządzone, Rada powinna wykazać, który przepis prawa został naruszony i precyzyjnie wskazać na czym owo naruszenie polega. Tylko wówczas możliwie jest dokonanie kontroli legalności uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazano jednak konkretnych przepisów, które zostałyby naruszone przy sporządzaniu taryf, a przedstawione argumenty wskazują, że podstawą odmowy były inne okoliczności, niż legalność taryf. Z przedstawionych wyżej względów Sąd stwierdził, że zaskarżony akt - biorąc pod uwagę jego treść i argumentację zawartą w uzasadnieniu - jako istotnie naruszający art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie może być pozostawiony w obrocie prawnym. Z tego też względu, działając zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.