II SA/Bd 503/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 18 kwietnia 2012 r. nr XVIII/122/2012 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Rady Miejskiej w Gniewkowie na rzecz skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w G., uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 z późn. zm., dalej zwana ordynacją wyborczą), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej J. B. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą uchwałę skarżąca J. B. zarzuciła jej: I. naruszenie przepisów dotyczących procedury podejmowania uchwał, mające istotny wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały, a w szczególności: 1) art. 190 ust. 3 ordynacji wyborczej - poprzez jego niezastosowanie, co poskutkowało uniemożliwieniem skarżącej złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu jej mandatu; 2) § 18 ust. 1 pkt 2 regulaminu Rady Miejskiej w G., stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy G. - poprzez jego błędne zastosowanie, na skutek pominięcia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g.; 3) § 10 ust. 3 pkt 7 i ust. 4 regulaminu Rady Miejskiej w G., stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy G. - poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] kwietnia 2012 r., w drodze głosowania, projektu zaskarżonej uchwały, które to głosowanie nie zostało poprzedzone poddaniem pod głosowanie wniesionych na tejże sesji autopoprawek do w/w projektu; II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie, a w szczególności art.24f ust.1 u.s.g., na skutek przyjęcia, iż pełniąc funkcję dyrektora przedszkola niepublicznego, skarżąca sprawuje zarząd z wykorzystaniem mienia komunalnego w imieniu i na rachunek przedsiębiorcy (organu prowadzącego przedszkole), a w konsekwencji narusza zakaz łączenia funkcji wynikający art. 24f ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Rada Miejska w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie, nie godząc się z zarzutami skarżącej. W pierwszej kolejności organ podniósł zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., z którego treści wynika, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, skarżący winien wezwać organ do usunięcia naruszeń. Skarżąca, jak stwierdził organ, nie uczyniła zadość temu wymogowi, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Ponadto organ zakwestionował zarzuty skargi dotyczące podstawy prawnej wydania uchwały, uniemożliwienia wypowiedzenia się skarżącej co do treści aktu oraz konieczności uprzedniego przegłosowania zmiany projektu ustawy. Całkowicie bez znaczenia, jak podniósł organ, jest również okoliczność, że w podstawie prawnej nie wskazano art. 24f u.s.g., mimo że przepis ten pojawił się w uzasadnieniu uchwały. W zakresie przepisów prawa materialnego organ nadmienił, że wygaśnięcie mandatu w zaistniałym stanie faktycznym następuje z mocy prawa i uchwała rady gminy ma jedynie charakter deklaratoryjny (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1979/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Należy dodatkowo podkreślić, że zgodnie z art. 134 tej ustawy - rozstrzygając w granicach sprawy - Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, jak też przywołaną w niej podstawą. Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania organu była w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w G. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącą. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że nie był zasadny wniosek Rady Miejskiej w G. w przedmiocie odrzucenia skargi. Stosownie do art. 191 ust. 1 ordynacji wyborczej od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny, o której mowa m.in. w art. 190 ust. 2a (który dotyczy naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności), zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Skarżąca otrzymała uchwałę dnia [...] kwietnia 2012 r. (patrz zwrotne potwierdzenie odbioru pisma, k. 128 akt sądowych), natomiast, jak wynika z okazanego na rozprawie dowodu nadania skargi, została ona nadana, zgodnie z pouczeniem doręczonym skarżącej łącznie z zaskarżoną uchwałą, na adres Rady Miejskiej w G. na poczcie dnia [...] kwietnia 2012 r. Niewątpliwie zatem skarżąca złożyła skargę w ustawowym terminie. Sąd dokonując analizy akt sprawy stwierdził, że skarżąca w dniu [...] kwietnia 2012 r., brała udział w głosowaniu Rady Miejskiej w G., dotyczącym wygaśnięcia jej mandatu, co wynika wprost z treści protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2012 r. (k. 34 akt). Tym samym doszło do naruszenia art. 25a u.s.g., zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Zakaz ten bez wątpienia odnosi się do sytuacji udziału radnego w podejmowaniu przez radę miejską uchwały w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu. Niedochowanie wymogu wskazanego przepisu pociąga za sobą rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób uchwały. Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w pierwszym rzędzie kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały i dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z przepisem art. 25a u.s.g., uzasadnia ocenę zasadności wystąpienia przesłanek określonych w art. 24f u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 341/05, LEX nr 190951). Tym samym Sąd nie był władny odnieść się do zarzutów skarżącej związanych z nieprawidłowym zastosowaniem, w jej ocenie, przez organ art. 24f u.s.g. Nie były natomiast zasadne zarzuty skarżącej dotyczące trybu podjęcia uchwały. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie został naruszony art. 190 ust. 3 ordynacji wyborczej. Jak wskazała w skardze sama skarżąca, już dnia [...] marca 2012 r. uzyskała ona informacje dotyczące zarzutu naruszenia przez nią zakazu pełnienia funkcji. O tym, że sprawa ta będzie rozstrzygana podczas sesji Rady Miejskiej w G. w dniu [...] kwietnia 2012 r., skarżąca wiedziała z porządku obrad z dnia [...] kwietnia 2012 r. Miała ona zatem wystarczająco wiele czasu, aby przygotować się do złożenia wyjaśnień, co niewątpliwie uczyniła i co wynika z treści jej wystąpienia podczas sesji. Z treści protokołu z przedmiotowej sesji wynika, że skarżąca podniosła szereg merytorycznych zastrzeżeń dotyczących kwestii rozumienia zakazu łączenia funkcji w rozumieniu art. 24f u.s.g. W tym kontekście niezrozumiały jest zarzut skarżącej dotyczący kwestii udzielenia jej głosu przez przewodniczącego rady, skoro bezspornie taki głos zabrała. Wszystko to świadczy o tym, że skarżącej umożliwiono złożenie wyjaśnień w rozumieniu art. 190 ust. 3 ordynacji wyborczej. Nie był również zasadny zarzut dotyczący niepowołania przez radę gminy jako podstawy prawnej wydanej uchwały art. 24f u.s.g. Przepis ten został przytoczony w uzasadnieniu uchwały, co przesądza o tym, że zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Niewątpliwie z treści uchwały (w skład której wchodzi również uzasadnienie) wynika, jaka była jej podstawa prawna. Również z treści uzasadnienia uchwały wynika wprost, z jaką działalnością skarżącej jest ona związana. Zatem również ten zarzut skarżącej jest niezasadny. Słusznie Rada Gminy w G. wywodzi, że autor projektu uchwały miał prawo do jego zmiany, co też uczynił. Przesądza to również o niezasadności związanego z tym zarzutu skarżącej. Nie był również zasadny zarzut skarżącej dotyczący tego, że trybu podejmowania uchwał przez radę gminy nie można regulować poza statutem gminy, tj. w załączniku do statutu. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 1 października 2008 r. (II OSK 955/08), przepisy ustrojowe zachowują charakter statutowy mimo zamieszczenia ich w załączniku. Omawiane wyżej kwestie nie mają jednakże większego znaczenia biorąc pod uwagę fakt naruszenia podczas głosowania art. 25a u.s.g., co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).