II SA/Bd 512/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję SKO we W. z dnia [..]kwietnia 2012 r. nr SKO[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [..] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 512/12 Uzasadnienie Działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta W. z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we W. (MOPR), decyzją z dnia [...] odmówiła skarżącej E. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią I. F. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przytoczył stosowne przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992; ze zm., dalej powoływanej w skrócie jako: "ustawa o św. rodz.") i stwierdził, że obowiązek w zakresie sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w pierwszej kolejności jest nałożony na dzieci, a dopiero następnie, w przypadku braku takiej możliwości na inne osoby. W związku tym organ ustalił, że I. F. ma córkę K. P., z którą mieszka i która jest częściowo niezdolna do pracy do dnia [....]. W ocenie organu pozwala to na uznanie, że córka I. F. jest w stanie wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Nie byłoby to możliwe tylko wtedy, gdyby legitymowała się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo byłaby ciężko chora przez dłuższy czas niebędąc w stanie samodzielnie wykonywać podstawowych czynności życiowych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że to właśnie ona sprawuje całodobową opiekę nad babcią, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, a także nad dziadkiem także niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania, posiadającym I grupę inwalidzką. Skarżąca podkreśliła, że jej mama K. P. nie jest w stanie opiekować się swoją matką ze względu na bardzo zły stan zdrowia. Przeszła ona bowiem w [...] rozległy zawał serca, co ograniczyło jej możliwości we własnym egzystowaniu, a takie spowodowało depresję i konieczność leczenia psychiatrycznego. Aktualnie wymaga ona pomocy i opieki od drugiej osoby, a więc nie może wykonywać czynności związanych z opieką nad swoją matką takich, jak np. kąpanie, zakupy, sprzątanie, pranie i innych wymagających wysiłku fizycznego. Dla potwierdzenia powagi choroby swojej mamy skarżąca załączyła kartę informacyjną z leczenia szpitalnego oraz zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza kardiologa leczącego mamę. Skarżąca wskazał także, na ciężką sytuację finansową swojej matki i na to, że nie ma ona środków na opłacanie opiekunki dla babci i dziadka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, na tle przytoczonych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, stwierdziło, że skarżąca nie wykazała, iż jej matka a córka I. F. nie jest w stanie choćby częściowo sprawować opieki nad swoją matką. Podkreślono, że brak jest w materiale dowodowym orzeczenia o znacznym stopniu jej niepełnosprawności, a niska wysokość renty nie przesądza o niemożliwości wypełniania obowiązku alimentacyjnego względem matki skoro obowiązek ten polega także na osobistych staraniach w stosunku do jego beneficjenta. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego stwierdzić należy, zdaniem SKO, że osoba wymagająca opieki ma bliższą aniżeli skarżąca krewną zobowiązaną do alimentacji, że jej córka jest w stanie wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego wobec matki, oraz że opieką nad I. F. ze względu na jej miejsce zamieszkania mogą sprawować, co do zasady, także pozostali członkowie rodziny odpowiednio ją organizując. Podniesiono także, że przez niemożność sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1a ustawy o św. rodz. należy rozumieć okoliczność o charakterze obiektywnym w postaci braku fizycznej możliwości sprawowania opieki spowodowanego stanem zdrowia i że chodzi o taką sytuację, gdy żadna z pozostających przy życiu osób powołanych w pierwszej kolejności do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, nie może z uwagi na stan zdrowia sprawować stałej opieki nad inną osobą. Sytuacja taka wystąpi, zdaniem SKO wówczas, gdy krewny bliższy stopniem będzie osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo osobą ciężko chorą przez długi okres czasu, niebędącą w stanie samodzielnie wykonywać podstawowych czynności życiowych, tj. gdy sam będzie wymagał stałej opieki ze strony innej osoby, czego w niniejszej sprawie nie dowiedziono. SKO wskazało także na aspekt subsydiarności świadczenia pielęgnacyjnego, które jako finansowane z budżetu państwa nie może być źródłem dochodu jako takim, w oderwaniu od celu, jakiemu ma służyć i przyczyn jego przyznania. Ma ono bowiem stanowić przede wszystkim ekwiwalent utraty możliwości zarobkowania z powodu faktycznego przymusu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością uczynienia zadość obowiązkowi alimentacyjnemu względem najbliższych. Winno to być zatem świadczenie rozsądnie dysponowane z uwzględnieniem wszelkich reguł prawnych jak i moralnych, a także interesu społecznego. W skardze na powyższą decyzję SKO skarżąca tak, jak w odwołaniu wskazała na bardzo zły stan zdrowa swojej mamy uniemożliwiający jej sprawowanie opieki nad innymi osobami, podkreślając że przedłożyła SKO stosowne dokumenty potwierdzające tą okoliczność, których jednak organ nie wziął pod uwagę rozpoznając sprawę. Skarżąca podniosła także, że zaskakującym dla niej faktem jest to, że w trakcie wywiadu środowiskowego nie przeprowadzono rozmowy z jej mamą, co pozwoliłoby ujrzeć w jakim jest ona obecnie stanie zdrowia i stwierdzić, czy jest w stanie opiekować się swoją matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem orzekając w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Podstawą materialno - prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (cyt. na wstępie). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) - dalej zwanym "K.r.o." Stosownie do art. 128 K.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. W przypadku istnienia kilu zstępnych lub wstępnych obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.).Zgodnie z art. 617 § 1 K.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki, itd.). Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1a ustawy o św. rodz. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z przedłożonych sądowi akt sprawy bezspornie wynika, że I. F. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, na stałe. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. w dniu [....] i stwierdzono w nim m.in., że I. F. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (dowód: orzeczenie k -10 akt). Mąż I. F., W. ma 84 lata i legitymuje się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia, zaliczającym go do I grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia, w którym stwierdzono, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga opieki innej osoby na stałe (dowód: orzeczenie z dnia [...], k-9 akt), co jest równoznaczne z orzeczeniem znacznego stopnia niepełnosprawności. I. F. ma jedną córkę, która mieszka razem z nią- K. P. Uznana ona została przez Lekarza Orzecznika ZUS za częściowo za niezdolną do pracy do dnia [....] (dowód: orzeczenie z dnia [...] k- 8 akt). Wnioskująca o sporne oświadczenie E. P. jest wnuczką I. F. i córką K. P. i od urodzenia mieszka razem z matką i dziadkami w jednym mieszkaniu. Aktualnie mieszka tam też jej mąż S. P. Jak wynika to z powyżej przytoczonych przepisów przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce I. F. byłoby możliwe tylko w przypadku ustalenia, że córka I. F. – K. P., jako spokrewniona z nią w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki, nie wskazał żadnych ustawowych desygnatów, co do rozumienia przesłanki "nie jest w stanie sprawować opieki". Formułując tą przesłankę ustawodawca nie odwołał się ani do przeszkód natury prawnej, ani do przeszkód natury faktycznej, zajście których pozwalałoby na przyjęcie, lub wykluczenie, że osoba nie jest w stanie sprawować opieki (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1672/11, lex nr 1109580). Ustalenie spełnienia lub nie spełnienia tej przesłanki wymaga więc zwykle poczynienia przez organy administracji szeregu ustaleń faktycznych. W realiach niniejszej sprawy koniecznym było ustalenie czy K. P., ze względu na swój stan zdrowia jest w stanie sprawować opiekę, nad matką. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji uznały, że K. P. jest w stanie opiekować się swoją matką, ponieważ cyt. organ II instancji: "brak w materiale dowodowym orzeczenia o znacznym stopniu jej niepełnosprawności, zaś niska wysokość renty, na którą strona powołuje się w odwołaniu nie przesądza o niemożliwości wypełniania przez K. P. obowiązku alimentacyjnego względem matki skoro obowiązek ten polega także na osobistych staraniach w stosunku do jego beneficjenta." Powyższy pogląd organu administracji nie zasługuje na uwzględnienie. Potwierdzeniem tego, że dana osoba nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wyłącznie posiadanie przez tą osobę orzeczenia ustalającego jej znaczny stopień niepełnosprawności. Organy administracji są władne, a także zobowiązane na mocy art. 7, 8, 75, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071: ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "kpa", ustalić spełnienie powyżej przesłanki w oparciu o różne dowody, w tym zwłaszcza dokumenty wystawione przez lekarzy leczących tę osobę. Wskazać w związku z tym należy, że skarżąca załączyła do akt administracyjnych nie tylko orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o częściowej niezdolności do pracy jej mamy K. P. do dnia [...], ale także kartę informacyjną leczenia szpitalnego z dnia [...] oraz zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia [...], z których wynika że po przebytym w [...] rozległym zawale serca utrzymują się u K. P. objawy niewydolności sercowej w III klasie CCS, bóle wysiłkowe przy niewielkim wysiłku oraz bóle spoczynkowe i że pomimo leczenia farmakologicznego nie obserwuje się trwałej poprawy. Oceniając wyniki leczenia lekarz stwierdził, że aktualny stan zdrowia czyni K. P. całkowicie niezdolną do pracy, a rokowanie co do dalszego przebiegu niepewne - wymaga stałego leczenia specjalistycznego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podała, że stan zdrowia jej matki pogorszył się, ponieważ popadła w depresję i wymaga specjalistycznego leczenia psychiatrycznego. W wielu sytuacjach sama nie może sobie poradzić i wymaga pomocy i opieki innej osoby. Skarżąca wskazała, że jej mama nie jest w stanie kąpać swojej matki, robić jej zakupy, prać, ani wykonywać innych czynności wymagających wysiłku fizycznego. W oświadczeniu z dnia [...] także zwróciła uwagę na to, że jej mama wymaga opieki z racji przebytego zawału. Wszystkich tych, powyżej wymienionych okoliczności organy orzekające w sprawie w ogóle nie wzięły pod uwagę, nie rozważały ich, pomimo że dla oceny czy K. P. jest, czy nie jest w stanie sprawować opiekę nad swoją matką mają one istotne znaczenie. Wskazać należy, że do skargi załączone zostało zaświadczenie wystawione przez lekarza psychiatrę w dniu [...], w którym stwierdza on, że z powodu wystąpienia u K. P. depresji endogenej nie jest ona w stanie sprawować opieki nad osobami trzecimi - w tym stałej opieki nad chorymi rodzicami i że sama takiej opieki okresowo wymaga. Powyższe potwierdza argumenty zawarte przez skarżącą w odwołaniu, a zarazem to że orzekające w obu instancjach organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Narusza to zasady postępowania administracyjnego wyrażone w wymienionych powyżej przepisach kpa, a to art. 7, 8, 75, 77 § 1 i 80 i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji administracyjnych organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a także ze względu na naruszenie przez błędną jego wykładnię art. 17 ust. 1a ustawy o św. rodz., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w pkt 2 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie wyjaśnić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości i dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym w razie konieczności opinię biegłego (np. lekarza biegłego sądowego specjalistę kardiologa i psychiatrę), czy stan zdrowia K. P. umożliwia jej sprawowanie opieki nad matką I. F., a w następnej kolejności także to, czy sporne świadczenie może być przyznanie skarżącej.