II SA/Bd 527/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy Cekcyn z dnia 29 marca 2019 r. nr IV/52/19 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na Uchwałę Rady Gminy Cekcyn z dnia 29 marca 2019r. Nr IV/52/19 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Cekcyn na rok 2019, zarzucając jej istotne naruszenie w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącego treść programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały nie reguluje swoim zakresem sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Zgodnie z § 13 Programu, Rada Gminy Cekcyn na realizację programu przeznacza środki w wysokości 30.000 zł. W żaden sposób Rada Gminy Cekcyn nie wskazała sposobu wydatkowania tychże środków, do czego była zobligowana treścią art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Użyte przez ustawodawcę określenia "program zawiera" oraz "sposób wydatkowania środków", oznaczają przedstawienie w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu ich rozdysponowania ze wskazaniem w jakiej konkretnie wysokości i na jakie poszczególne cele. Brak wskazanego elementu powoduje, że Rada Gminy Cekcyn, uchwalając program nie wyczerpała zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w uchwale mocą art. 11 a ust 5 ustawy o ochronie zwierząt. Skarżący, uznając, że Rada Gminy uchybiła obowiązującemu prawu przy stanowieniu zaskarżonej uchwały, stwierdził, że powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wyeliminowanie tylko wadliwej, niepełnej regulacji prawnej naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiło ją koniecznych i niezbędnych elementów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cekcyn wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego wobec zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Cekcyn nie zgodziła się z argumentacją skargi, że w przedmiotowej uchwale wskazano jedynie kwotę przeznaczoną na realizację programu (30.000 zł), jednak w żaden sposób nie wskazano sposobu wydatkowania tychże środków. Art. 11 a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz.122 ze zm.) stanowi, że uchwalany przez radę gminy "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt" zawiera wskazanie środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. W ocenie organu sposób wydatkowania tych środków został wskazany w treści Programu. Zgodnie z § 5 tego Programu wskazana kwota 30.000 zł przeznaczona jest na: ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Cekcyn, sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto w § 7, § 8, § 9, § 10, § 11 i § 12 wskazano sposoby realizacji powyższych działań i podmioty, które w tym będą uczestniczyć, na których działalność przeznacza się środki finansowe z budżetu gminy w wysokości wskazanej w § 13 zaskarżonego Programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a"). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 – "u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w przypadku przepisów § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako program do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w następujących wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, LEX nr 2066405; z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017 r., sygn. II OSK 725/17, LEX nr 2334602; z dnia 17 października 2017 r., sygn. II OSK 268/16, LEX nr 2406444. Analizując w powyższym kontekście zasadność zarzutów skargi Sąd uznał , że skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej uchwale w § 13 postanowiono, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie gminy. Na sfinansowanie zadań zawartych programie przeznaczona została kwota 30.000.00 zł. Nie jest sporne ,że w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały wymienione zostały zadania Programu: 1) ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów; 2) zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Cekcyn; 3) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie; 4) poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 5) odławianie bezdomnych zwierząt; 6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt podzielić należy stanowisko skarżącego ,że organ stanowiący w § 13 załącznika do aktu wskazał jedynie łączną wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, natomiast w § 5 ust. 2 załącznika do aktu wymienił zadania objęte Programem. Tak sformułowane zapisy normatywne nie realizują dyspozycji art. 11a ust. 5 zaskarżonej uchwały, który wymaga wskazania sposób wydatkowania tych środków . Ogólne podanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na zadania programowe nie realizuje obowiązku ustawowego, który powinien polegać na konkretnym sposobie przydzielenia środków na poszczególne z zadań. W orzecznictwie przyjmuje się , że na podstawie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien ustalać sposobów wydatkowania środków na realizację programu ( por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019r. , sygn. akt II OSK 1754/18 , publ. www. orzeczenia .nsa.gov.pl) . Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Wobec powyższego § 13 zaskarżonej uchwały nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689). Trafnie więc zauważył skarżący, że skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Powyższy brak stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż Rada Gminy Cekcyn w zakwestionowanej uchwale z dnia 29 marca 2019r.Nr IV/52/19 nie zawarła unormowań, które zobowiązana była zawrzeć w tejże uchwale, zaś kompetencje w tym przedmiocie należą wyłącznie do rady. Powyższe względy uzasadniały uchylenie załącznika do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.