II SA/Bd 546/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na zarządzenie [...] Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie gospodarki odpadami oddala skargę. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 995) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...].12.2020 r. do [...].12.2020 r. w Gospodarstwie Rolnym [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], zarządził: 1) zaprowadzić ewidencję ilościowo-jakościową odpadów za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, 2) dokonać korekty rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2019 r., 3) zaprzestać przekazywania odpadów o kodzie 02 01 06, tj. odchody zwierzęce, biogazowni rolniczej zarządzanej przez firmę [...], tj. nieuprawnionemu odbiorcy. Organ wyznaczył nadto terminy realizacji każdego z punktów oraz termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia kontroli przeprowadzonej od [...].12.2020 r. do [...].12.2020 r., podczas której ustalono, że: ad. 1) – gospodarstwo rolne skarżącego wytwarza odpady o kodzie 02 01 06 (odchody zwierzęce), które przekazywane są następnie firmie [...]. Kontrolowany nie prowadził ewidencji odpadów. Firma [...] przekazywała następnie gospodarstwu odpadu o kodzie 19 06 05 (ciecze z beztlenowego rozkładu odpadów zwierzęcych i roślinnych na cele nawozowe). Ww. odpady stanowiły frakcję płynną pofermentu wytworzonego przy procesie produkcji biogazu rolniczego. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozwolił firmie [...] na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "Płynny polepszacz glebowy", produkowanego w biogazowni rolniczej. Do dnia [...] grudnia 2020 r. poferment produkowany przez biogazownię rolniczą i przekazywany Gospodarstwu Rolnemu [...] stanowił odpad o kodzie 19 06 05, gospodarstwo w kontrolowanym okresie nie prowadziło ewidencji przyjmowanych i przetwarzanych w procesie odzysku R10 odpadów o kodzie 19 06 05. Kontrolowany podmiot jest posiadaczem odpadów, który zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.) jest zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów. ad. 2) – kontrolowany nie uwzględnił w sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2019 r. odpadów o kodzie 19 06 05, (ciecze z beztlenowego rozkładu odpadów zwierzęcych i roślinnych), i odpadów o kodzie 19 06 06 (przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów zwierzęcych i roślinnych, poddawanych przetworzeniu) oraz wytwarzanych odpadów o kodzie 02 01 06 (odchody zwierzęce). Organ przywołał treść art. 75 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy o odpadach. ad. 3) – w toku kontroli ustalono, że podmiot przekazuje wytworzone przez siebie odpady o kodzie 02 01 06 (odchody zwierzęce) firmie E., która nie posiada zezwolenia na przetwarzanie ww. odpadów. Organ przywołał treść art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach. W skardze na powyższe zarządzenie pokontrolne A. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie jego punktu trzeciego, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów: - pisma firmy [...] z dnia [...] marca 2020 r. zawierającego wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego wynikającego z konieczności dostosowania decyzji o gospodarce odpadami wg nowych zasad w związku z ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592), - części opisowej wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, - pisma Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., - pisma firmy [...] z [...] lipca 2020 r., na okoliczność posiadania przez firmę [...] pozwolenia zintegrowanego w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 02 01 06, dotrzymania przez ww. spółkę terminu na złożenie wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zw. z ustawą o zmianie ustawy o odpadach. Decyzji zarzucił naruszenie art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że firma [...] nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 02 01 06, naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że firma [...] legitymuje się stosownym pozwoleniem zintegrowanym, albowiem podmiot ten złożył wniosek - w terminie wynikającym z art. 10 ustawy o zmianie ustawy o odpadach - do Starosty o zmianę posiadanego pozwolenia, a więc może nadal przetwarzać odpady o kodzie 02 01 06, dotychczasowe pozwolenie jest zatem aktualne. Podniesiono, że wniosek spełniał wymogi przewidziane przepisami k.p.a. i szczególnymi, w tym ustawy Prawo ochrony środowiska. W dacie wydania zarządzenia pokontrolnego nie został on jeszcze rozpoznany, spółka ma zamiar podjąć kroki prawne w zw. z bezczynnością Starosty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zgodnie z pismem Starosty [...] z dnia [...].10.2020 r. wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego pozostawiony został bez rozpoznania, a nadto – zgodnie z pismem Starosty z dnia [...] października 2020 r. – pozwolenie zintegrowane z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie gospodarowania odpadami, wydane dla firmy [...], wygasło z dniem [...] marca 2020 r. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego organ stwierdził, że nie miały one zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (publ. jak wcześniej wskazano). Stosownie do art. 12 ust. 1 ww. ustawy na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne jest aktem o charakterze publicznym, w sposób władczy rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, nakłada na stronę określone obowiązki, których niewykonanie zagrożone jest odpowiedzialnością karną (przepisy rozdziału 5a ustawy). Stanowi więc inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tego tytułu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (vide: wyroki NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakresem skargi objęty został nakaz zawarty w punkcie 3 zarządzenia pokontrolnego. Skarżący nie zgadza się z dokonaną w zarządzeniu oceną, jakoby podmiot ([...]), do którego przekazywał odpady o kodzie 02 01 06 (odchody zwierzęce), był podmiotem nieuprawnionym do przetwarzania odpadów tego typu. Skarżący wskazuje, spółka złożyła wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] marca 2017 r., zgodnie z wymogami art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy odpadach oraz niektórych innych ustaw (publ. jak wcześniej wskazano), wniosek ten nie został zaś jeszcze rozpoznany w dniu powzięcia zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 27 ust. ust. 1 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami, przy czym stosownie do ust. 2 pkt 1 i 2 ww. artykułu wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami innym podmiotom, jednak wyłącznie takim, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub m.in. pozwolenie zintegrowane, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1219, dalej "p.o.ś."). Pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś., wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Zgodnie z ust. 5 pkt 3 lit. c) załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169), instalacją taką jest m.in. instalacja w gospodarce odpadami dla odpadów innych niż niebezpieczne z wyłączeniem działań realizowanych podczas oczyszczania ścieków komunalnych do odzysku lub unieszkodliwiania z wykorzystaniem fermentacji beztlenowej o zdolności przetwarzania nie mniejszej niż 100 ton na dobę. W myśl art. 10 zd. 1 i 2 nowelizacji ustawy o odpadach prowadzący instalację, który posiada pozwolenie zintegrowane uwzględniające zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę tego pozwolenia, w celu dostosowania go do przepisów zmienionych niniejszą ustawą. W przypadku gdy prowadzący instalację nie dopełnił tego obowiązku, pozwolenie to wygasa w zakresie gospodarowania odpadami. Z powyższych przepisów wynika zatem, że podmiot, do którego posiadacz odpadów przekazuje wytworzone przez siebie odpady, winien legitymować się pozwoleniem zintegrowanym uwzględniającym zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, dostosowanym do przepisów zmienionych nowelizacją ustawy o odpadach. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 2-22 grudnia 2020 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego, w zakresie gospodarki odpadami – przekazywania odpadów (pkt 1.2.4.1.1. protokołu, str. 4) gospodarstwo wytwarza odpady o kodzie 02 01 06 (odchody zwierzęce – rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r., w sprawie katalogu odpadów – Dz. U. z 2020 r., poz. 10). Odpady te przekazywane są do biogazowni rolniczej zarządzanej przez [...] która nie posiada zezwolenia na przetwarzanie ww. odpadów, a więc jest nieuprawnionym odbiorcą. Protokół został podpisany przez przedstawiciela jednostki kontrolowanej (skarżącego), nie wniesiono też do niego żadnych uwag. Ustalenie co do okoliczności nielegitymowania się przez podmiot stosownym zezwoleniem (pozwoleniem zintegrowanym) wynika z zalegających w aktach sprawy pism Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Wynika z nich po pierwsze, że wniosek zgłoszony przez spółkę [...] w dniu [...] marca 2020 r. w trybie art. 10 nowelizacji ustawy o odpadach został pozostawiony bez rozpoznania (jak wynika z uzasadnienia pisma – z powodu nieuzupełnienia w terminie braków wniosku). Drugie z pism, stanowiące niejako procesową konsekwencję pozostawienia wniosku bez rozpoznania, zawiadamia o wygaśnięciu – z dniem 5 marca 2020 r. – dotychczasowego pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] marca 2017 r. dla instalacji do odzysku i unieszkodliwiania z wykorzystaniem fermentacji beztlenowej o zdolności przetwarzania nie mniejszej niż 100 ton na dobę, położonej na terenie Biogazowni Rolniczej w R. . Zauważyć w tym miejscu należy, że wygaśnięcie to, zgodnie z art. 10 nowelizacji ustawy o odpadach, nastąpiło z mocy samego prawa. Zarządzenie pokontrolne podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń (wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. III OSK 45/21, dostępny jw.). Skoro w niniejszej sprawie organ stwierdził, że odpady w postaci odchodów zwierzęcych przekazywane są podmiotowi nieuprawnionemu w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach do ich przetwarzania, zasadnie nałożył na skarżącego obowiązek zaprzestania przekazywania tych odpadów dotychczasowemu odbiorcy. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej na okoliczność obowiązywania w dniu wydawania zaskarżonego zarządzenia dotychczasowego pozwolenia zintegrowanego, Sąd stwierdza, że akta sprawy w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzają tezę przeciwną. W dniu wydania zaskarżonego zarządzenia (5 lutego 2021 r.) pozwolenie zintegrowane z dnia [...] marca 2017 r. pozostawało bez mocy prawnej od 13 miesięcy. Nie zmienia tej konstatacji podnoszona w skardze okoliczność, że podmiot prowadzący biogazownię rolniczą złożył wniosek o zmianę pozwolenia w terminie, o którym mowa w art. 10 nowelizacji ustawy o odpadach – wniosek tez został pozostawiony bez rozpoznania, samo pozwolenie w związku z tym zaś wygasło. Zasadność pozostawienia wniosku o zmianę pozwolenia nie stanowi zaś przedmiotu niniejszej kontroli sądowej. Co się tyczy zarzutów naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że przepisy postępowania administracyjnego stosuje się do postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska tylko w takim zakresie, w jakim jest to przyjęte w tej ustawie. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska, wydający zarządzenie pokontrolne w trybie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, zobowiązany jest zatem prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym tą ustawą, co oznacza, że w zakresie postępowania dowodowego nie stosuje się przepisów k.p.a., a więc również art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odnośnie do ustalenia stanu faktycznego. Dotyczy zarówno czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 503/18, dostępny jw.). Sąd nie powziął również takich wątpliwości w sprawie, które uzasadniałyby przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentów wymienionych w skardze (art. 106 § 3 a contrario p.p.s.a.). Wskazane dokumenty były zresztą dla oceny kontrolowanej sprawy nieistotne. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.