II SA/Bd 568/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. ze skargi R. K. na czynność Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w części dotyczącej ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy A. cmentarza żydowskiego [...] (pkt [...] załącznika nr [...] do zarządzenia nr [...] Wójta Gminy A. z dnia [...] stycznia 2023r.), 2. zasądza od Wójta Gminy A. na rzecz R. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz R. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi. Zarządzeniem nr [...] z [...] stycznia 2023r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – dalej "u.s.g.") w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm. – dalej "u.o.z."), Wójt Gminy przyjął Gminną Ewidencję Zabytków Gminy A. K. (GEZ). Wykaz obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy A. K. zawarty został w załączniku nr 1 i 2 do powyższego zarządzenia. W załączniku nr 1 pod pozycją 17 ujęto cmentarz żydowski w miejscowości Ł.. Pismem z [...] marca 2023r. R. K. (Skarżący), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o usunięcie ww. obiektu z gminnej ewidencji zabytków, kwestionując jego zabytkowy charakter. Następnie, pismem z [...] listopada 2023r., zaskarżył on powyższe zarządzenie nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 22 ust. 4 i 5 pkt 2 i 3 u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 i art. 31 Konstytucji RP poprzez niedokonanie ich prawidłowej wykładni i bezwiedne włączenie karty adresowej cmentarza do gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy organ był zobowiązany do przeprowadzenia niezależnej kwerendy w zakresie zbadania, czy nieruchomość mająca zostać ujęta w ewidencji spełnia kryteria zabytku określone w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.; - § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 marca 2011r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021r., poz. 56) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ jest zobowiązany do weryfikacji zgodności danych zawartych w karcie adresowej ze stanem faktycznym; - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywatela do administracji publicznej i odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, w tym nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącego oraz nierozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony poprzez nieuwzględnienie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 26 maja 2020r. sygn.. akt II OSK 2745/19, w którym stwierdzono, że analogiczne zarządzenie Wójta Gminy z [...] marca 2015r. zostało wydane z naruszeniem prawa w części ujęcia w ewidencji zabytków Gminy A. K. cmentarza żydowskiego w Ł.; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie domniemania faktycznego polegającego na uznaniu, że cmentarz żydowski mieścił się na działce Skarżącego, podczas gdy żaden z dokumentów, którymi dysponował organ nie pozwala na wskazanie jego lokalizacji; - art. 85 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia oględzin celem ustalenia ewentualnych granic cmentarza na terenie nieruchomości, w sytuacji gdy na nieruchomości brak jest substratu materialnego zabytku. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności części zaskarżonego zarządzenia, alternatywnie o stwierdzenie wydania go w części z naruszeniem prawa, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, albowiem od lat podejmuje on starania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszczącej się na działce nr [...], (która to działkę organ przyjął do Gminnej Ewidencji Zabytków i która to działka stanowi jego własność). Wskazał, że organ lekceważy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 16 maja 2020r. (II OSK 2745/19) udzielił jemu ochrony prawnej. Skarżący przytoczył stanowisko NSA zawarte ww. wyroku i wskazał, że obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, w związku z tym kompetencja organu było dokonanie oceny charakteru zabytkowego nieruchomości Skarżącego. Ponadto w skardze przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023r. w sprawie P 12/18, zgodnie z którym art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Skarżący akcentował również, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy Wojewódzki Konserwator Zabytków (odmawiając pozytywnego uzgodnienia) przyznaje, że brak jest dowodów na rzeczywistą lokalizację cmentarza żydowskiego, brak jest bowiem dokumentów źródłowych świadczących o jego obszarze i granicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że od 2015r. Wójt Gminy prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie kart adresowych zabytków nieruchomych, która została zaktualizowana w 2019r. zarządzeniem z [...] listopada 2019r. nr [...]. Ze względu na potrzebę włączenia do gminnej ewidencji zabytków kolejnych obiektów dokonano zmiany ewidencji, która została przyjęta zaskarżonym zarządzeniem nr [...] z [...] stycznia 2023r. Organ wyjaśnił dalej, że karta adresowa spornego zabytku została sporządzona w [...]. i objęła teren działki ew. nr [...] w miejscowości Ł. z uwagi na zlokalizowanie tam cmentarza żydowskiego powstałego w XIX wieku. Karta ta została sporządzona na potrzeby Wojewódzkiej Ewidencji Gminnej, do której sporna nieruchomość została wpisana jako teren cmentarza żydowskiego. Organ, powołując się na art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., wyjaśnił dalej, że nie mógł pominąć w gminnej ewidencji zabytków zabytku ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Okoliczność ta, zdaniem Wójta, zwalniała go zaś z obowiązku podejmowania kroków zmierzających do ustalenia wartości historycznej spornej lokalizacji cmentarza. Wójt nie posiada bowiem uprawnień do kwestionowania ustaleń poczynionych przez Wojewódzkiego Konserwatora zabytków, który zadecydował o umieszczenie obiektu w ewidencji wojewódzkiej. Organ przyznał następnie, że dostępna dokumentacja nie pozwala na ustalenie granic dawnego cmentarza żydowskiego; jednocześnie zwrócono uwagę na celowość przeprowadzenia badań archeologicznych celem stwierdzenia rzeczywistej lokalizacji cmentarza oraz na możliwość podjęcia przez Skarżącego działań celem uzyskania od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodę na takie badania (art. 31 ust. 1a u.o.z.). Wojewódzki Sad Administracyjny w B. postanowieniem z [...] marca 2024r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1401/23 odrzucił skargę jako spóźnioną i podlegającą badaniu w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozpoznając zażalenie wniesione przez Skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie (postanowieniem z 18 czerwca 2024r., wydanym w sprawie II OZ 287/24), wskazując na treść art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i kompetencję sądu do rozpoznania skargi mimo uchybienia terminowi do wniesienia skargi, jeżeli uchybienie to nastąpiło bez winy strony. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił tu uwagę na brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do oceny kwalifikacji prawnej czynności włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków oraz na przekonanie strony co do zachowania terminu do wniesienia skargi na zaskarżoną czynność jako na akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie ww. postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zaskarżona czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, dokonana na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd nadał bieg skardze w oparciu o art. 53 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023r., poz. 239, zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd przyjął skargę do rozpoznania, kierując się oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 czerwca 2024r. oraz stwierdzając, że Skarżący ma (zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a.), interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ jest właścicielem nieruchomości, której kartę adresową włączono do GEZ. Niewątpliwie z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.). Dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie Sąd wskazuje, że ujęcie cmentarza żydowskiego w Ł. do Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej GEZ) nastąpiło w związku z założeniem gminnej ewidencji na mocy zarządzenia Wójta Gminy nr [...] z [...] stycznia 2023r. Do GEZ włączono kartę adresową zabytku – cmentarza żydowskiego - sporządzoną [...] lipca 2019r., wskazującą na Ł. jako adres zabytku i jego orientacyjną lokalizację na mapie topograficznej z układem współrzędnych z 1965r. (k. 18 akt adm.). Do karty tej dołączono kartę cmentarza pochodzącą z 1995r., wskazującą na adres cmentarza jako: "przy drodze z [...]" z odręcznym dopiskiem "dz.nr [...]". Zauważyć nadto należy, że zaskarżone zarządzenie w swej treści nie wykazuje szczegółowej podstawy dla ujęcia poszczególnych zabytków umieszczonych w wykazie zabytków nieruchomych, stanowiącym załącznik do zarządzenia. Z argumentacji organu wynika natomiast, że podstawą włączenia do gminnej ewidencji zabytków cmentarza żydowskiego w miejscowości Ł. był art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. W odpowiedzi na skargę Gmina, zauważa bowiem, że ww. nieruchomość figuruje w ewidencji zabytków województwa kujawsko-pomorskiego oraz powołuje się na kartę adresową zabytku sporządzoną w 2019r. Przyjmując zatem, że podstawą ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków był art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., zauważyć trzeba, że przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, przewidują swoistą procedurę weryfikacyjną wpisów do rejestru gminnego. W myśl § 18 ust. 1 tego rozporządzenia wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku. W świetle § 18a ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia konieczności zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza nową kartę adresową zabytku zawierającą dane zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Jak stanowi natomiast § 18b ust. 1 ww. rozporządzenia, o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem. Wykładnia językowa oraz celowościowa przywołanych przepisów rozporządzenia sugeruje, że procedurę włączenia karty adresowej zabytku należy przeprowadzić dwuetapowo. Pierwszym etapem jest zatem zawiadomienie strony o zamiarze włączenia karty zabytku. Dopiero po wykonaniu tej czynności, należy zawiadomić o włączeniu karty do gminnej ewidencji zabytków z zachowaniem terminu, o którym mowa w § 18b ust. 4 powołanego rozporządzenia. Procedurą taką uznać będzie można wtedy za prawidłową i realizującą obowiązek informacyjny w stosunku do właściciela lub posiadacza zabytku. Obowiązek ten istnieje niezależnie od faktu, że samo włączenie karty do gminnej ewidencji jest czynnością władczą oraz jednostronną (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 811/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznawanej sprawy (jak wynika z akt sprawy) Wójt Gminy, uchylając zarządzenie nr [...] w sprawie przyjęcia GEZ i przyjmując ponownie GEZ w 2023r., nie zweryfikował opracowania sporządzonego na potrzeby ewidencji wojewódzkiej z 1995r. i nie sporządził nowej karty adresowej dla spornego obiektu. Z akt przedłożonych Sądowi nie wynika także, by o zamiarze ponownego włączenia karty adresowej zabytku został zawiadomiony Skarżący jako właściciel nieruchomości, na terenie której (w ocenie organu) zlokalizowany jest cmentarz żydowski ujęty w GEZ. Powyższe naruszenie procedury włączenia karty adresowej zabytku, w ocenie Sądu, świadczy o istotnej wadliwości zaskarżonej czynności w zakresie ujęcia spornej nieruchomości w GEZ. W tym miejscu Sąd uznał za uzasadnione odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, w którym art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału, postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. Brak zapewnienia właścicielowi nieruchomości położonej w Ł. tego rodzaju gwarancji świadczy, w ocenie Sądu, o bezskuteczności czynności ujęcia w GEZ cmentarza żydowskiego. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., bezskuteczność dokonanej [...] stycznia 2023r. przez Wójta Gminy czynności włączenia karty adresowej cmentarza żydowskiego w miejscowości Ł., o czym orzekł w wyroku. Jednocześnie, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł. (pkt 2 wyroku). Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535), tj. [...] złotych. Co do kwoty nadpłaconego wpisu w wysokości [...] złotych Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku o jej zwrocie na rzecz Skarżącego - stosownie do art. 225 p.p.s.a.