II OZ 287/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1401/23 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi R. K. na zarządzenie Wójta Gminy A. z dnia 17 stycznia 2023 r., nr 5/2023 w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Gminy A. w części dotyczącej załącznika nr 1 włączającego do ewidencji cmentarz żydowski w miejscowości L. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę R.K. na zarządzenie Wójta Gminy A. z dnia 17 stycznia 2023 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy A. w części dotyczącej załącznika nr 1 włączającego do ww. ewidencji cmentarz żydowski w miejscowości L. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że wynikająca ze skargi istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności czynności ujęcia przez Wójta Gminy A. do gminnej ewidencji zabytków, pod nr [...] karty adresowej zabytku nieruchomego cmentarza żydowskiego w miejscowości L. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządzenie wójta gminy to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.". Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2022, poz. 840). dalej powoływanej jako: "u.o.z.", jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd przyjął zatem, że przedmiotem skargi jest czynność ujęcia karty adresowej zabytku – tj. czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy należy nadto przyjąć, że czynność polegająca na ujęciu cmentarza żydowskiego w L. do Gminnej Ewidencji zabytków została dokonana pierwotnie przy przyjęciu GEZ zarządzeniem Wójta Gminy A. z 24 marca 2015. Zarządzenie to utraciło moc w związku z wydaniem nowego zarządzenia nr 116/19 z dnia 4 listopada 2019 r. Z akt sprawy przedstawionych Sądowi wynika, że cmentarz żydowski w L. został wówczas ujęty pod poz. [...] załącznika do zarządzenia nr 116/19. Do ewidencji włączono nową kartę adresową, opracowaną 15 lipca 2019 r. (K. 18 i 38-39 akt adm.). Karta ta ponownie została dołączono do GEZ zarządzeniem nr 5/23 z 17 stycznia 2023 r. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w świetle powyższych rozważań analizy wymagało w dalszej kolejności to, w jakim terminie skarżący powinien wnieść skargę w przedmiocie kwestionowanej przez siebie czynności organu. Skoro czynność ta należy do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to zastosowanie ma w sprawie art. 53 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Analizując terminowość wniesienia skargi Sąd wskazał, że z doręczonych Sądowi akt sprawy, w ramach której podjęto zaskarżoną czynność, wynika, że Skarżący 31 marca 2023 r. złożył wniosek o usunięcie z GEZ cmentarza żydowskiego ujętego pod poz. [...] w załączniku do zaskarżonego skargą zarządzenia. Zatem już w tej dacie Skarżący świadomy musiał być, że cmentarz żydowski obejmujący teren należącej do niego nieruchomości ponownie został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Można, zdaniem Sądu, podnieść argument, że Skarżący nie znał daty i formy czynności włączenia nowej karty adresowej zabytku sporządzonej 15 lipca 2019 r. Gdyby zatem uznać, że strona wówczas nie wiedziała o zaskarżonej czynności, to przyjąć należy, że składając wniosek o usunięcie obiektu z GEZ w dniu 31 marca 2023 r. najpóźniej w tej właśnie dacie dowiedziała się o podjęciu czynności ponownego ujęcia cmentarza żydowskiego w L. w GEZ. Termin 30-dniowy do wniesienia skargi upłynął zatem z dniem 30 kwietnia 2023 r. Skarga wniesiona 20 listopada 2023 r. została więc wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie, mając na uwadze wynikającą z art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. kompetencję, w myśl której sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, Sąd stwierdził, że z treści skargi, sporządzonej przez zawodowego pełnomocnika będącego adwokatem, wynika, że autor skargi uznał, iż przyjęcie GEZ stanowi akt z zakresu administracji publicznej (art. 100 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) to termin do wniesienia skargi jest zachowany w każdym czasie. Zdaniem Sądu, pogląd ten nie koresponduje z brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a., co wskazuje na jego nietrafność. Błędna interpretacja kwestii terminu do wniesienia skargi uprawnia do przyjęcia, że strona skarżąca nie wskazała takich okoliczności, które uzasadniałyby uznanie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez jej winy. Uwzględniając, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a.), Sąd w sprawie niniejszej w świetle ustalonych okoliczności w zakresie tego, kiedy strona dowiedziała się o zaskarżonej czynności oraz w świetle jednoznacznej treści art. 53 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., nie znalazł zatem podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi na podstawie art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o chronię zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j., dalej u.o.z.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ujęcie w gminnej ewidencji zabytkow zabytku następuje poprzez czynność włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytkow w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy działanie organu w zakresie wpisu do gminnej ewidencji zabytków następuje zarządzeniem, stanowiącym akt w rozumieniu a w konsekwencji II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność z zakresu administracji publicznej, przy jednoczesnym uznaniu, iż do jej zaskarżenia znajduje zastosowanie termin ustanowiony w art. 53 § 2 p.p.s.a., podczas gdy według przyjętej linii orzeczniczej, w tym orzeczenia NSA z dnia 26 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2745/19, dotyczącego poprzednio wydanego zarządzenia przez organ w zakresie obejmującym tę nieruchomość, zarządzenie organu, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i podlega zaskarżeniu w trybie przewidzianym w art. 53 § 2a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co doprowadziło do nieprawidłowego odrzucenia skargi przez Sąd, 2. z ostrożności procesowej – art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wadliwe nieuznanie, że uchybienie terminowi do złożenia skargi nie miało charakteru zawinionego, w sytuacji gdy skarżący pozostawał w uzasadnionym przekonaniu co do prawidłowości przedmiotu zaskarżenia, z uwagi na uprzednio wydany pomiędzy stronami wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 2745/19, uznający ówczesne zarządzenie organu w tym przedmiocie za wydane z naruszeniem prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. Zgodnie z pierwszym poglądem działania takie należy uznać za czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 20.05.2020 r., sygn. akt II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok NSA z 6.11.2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19; wyrok NSA z 8.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17; wyrok NSA z 9.11.2016 r., sygn. akt II OSK 254/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 96/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 20/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 21/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 173/15). Zgodnie z drugim poglądem, działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. należy uznać za akty jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 25.03.2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; postanowienie NSA z 14.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; postanowienie NSA z 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16). Sąd w składzie obecnie orzekającym stoi na stanowisku, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w u.o.z., jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ma ona zatem charakter zewnętrzny, a jej adresatem nie są jednostki organizacyjne oraz pracownicy tych jednostek, podporządkowane organowi podejmującemu daną czynność. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej. Biorąc pod uwagę, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków uznawane jest za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy uznać, iż tak samo powinna być kwalifikowana czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytku (zob. np. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21). W rozpoznawanej sprawie zostało wprawdzie wydane zarządzenie Wójta Gminy A., w którym w § 1 przyjęto Gminną Ewidencję Zabytków Gminy A. prowadzoną w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych i stanowisk archeologicznych z terenu A., zaś w załączniku nr 1 pod poz. [...] ujęto w tej ewidencji cmentarz żydowski w L., jednak Sądowi z urzędu jest wiadomo, że w przypadku włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie zawsze dochodzi do wydania przez organ jakiegokolwiek zarządzenia (zob. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20). Włączenie karty adresowej zabytku następuje w oparciu o czynność materialno-techniczną organu, a wydanie zarządzenia potwierdza jedynie dokonanie takiej czynności. W związku z tym, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że co do zasady, skarga powinna być wnoszona na czynność, a nie na zarządzenie o włączeniu karty adresowej zabytku (por. np. post. NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21). Oznacza to, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewadliwie uznał, iż złożona skarga, pomimo wskazania, że jest to skarga na ww. zarządzenie Wójta Gminy A., w gruncie rzeczy jest skargą na czynność polegającą na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej cmentarza żydowskiego – czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. także post. NSA z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22). Kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotu skargi ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może jednak uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wniesienie skargi po terminie obliguje Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Jak wyżej zauważono, w przypadku aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi zaczyna biec od dowiedzenia się o wydaniu tego aktu lub podjęciu innej czynności. O rozpoczęciu terminu do wniesienia skargi nie decyduje świadomość naruszenia prawa przez organ, ale dzień, w którym strona dowiedziała się o władczym działaniu organu. Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżący o podjętej przez organ czynności dowiedział się najpóźniej w dniu 31 marca 2023 r., kiedy to złożył wniosek o usunięcie z GEZ cmentarza żydowskiego ujętego pod poz. [...] w załączniku do zaskarżonego zarządzenia. Termin 30 – dniowy do wniesienia skargi upłynął zatem z dniem 30 kwietnia 2023 r. Wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uchybieniem terminu, nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji, bowiem ustawodawca w art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. Możliwość rozpoznania skargi pomimo wniesienia jej z uchybieniem terminu wymagała rozważenia przez Sąd pierwszej instancji i nie mogła ograniczyć się w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do ogólnego stwierdzenia, że nie ma podstaw do zastosowania przesłanki z art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., ponieważ błędna interpretacja kwestii terminu do wniesienia skargi uprawnia do przyjęcia, iż strona skarżąca nie wskazała takich okoliczności, które uzasadniałyby uznanie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez jej winy. Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym, Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić, że w sytuacji, w której Wójt Gminy wydał zarządzenie o włączeniu kart adresowych zabytków do gminnej ewidencji zabytków, mogło to wywołać przeświadczenie u strony, że jest to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Po drugie, Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z., a czego nie uczynił. Uznanie, że GEZ stanowi akt z zakresu administracji publicznej (art. 100 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) mogło skutkować przyjęciem przez stronę skarżącą, że termin do wniesienia skargi jest zachowany w każdym czasie. Stanowisko o tym, że wskazywane okoliczności powinny mieć wpływ na ocenę zastosowania art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. jest już wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. post. NSA z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; post. NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21). Z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jednoznacznie wynika wola ustawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, zaś z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca stosowania zawężającej wykładni prawa do sądu. W sferze interpretacji prawa dyrektywalna rola prawa do sądu łączy się z techniką wykładni przyjaznej Konstytucji (prokonstytucyjnej), która stanowi zabieg, w toku którego, w oparciu o wyniki wykładni dokonanej różnymi, dopuszczalnymi i akceptowanymi metodami, dochodzi do ustalenia treści normy prawnej zrekonstruowanej na podstawie przepisów o randze podkonstytucyjnej, które w możliwie najpełniejszy sposób pozwala na realizację postanowień Konstytucji RP. Techniki wykładni w zgodzie z Konstytucją należy stosować zwłaszcza wtedy, gdy brzmienie przepisu nie jest jednoznaczne lub zachodzi możliwość jego interpretacji w różny sposób, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wychodząc z tego założenia przyjąć należało, że nadmiernie rygorystyczne stanowisko, jakie zajął Sąd pierwszej instancji, oceniając przesłanki stosowania art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., stanowiłoby o pozbawieniu skarżącego prawa do sądu w obliczu rozbieżności występujących w orzecznictwie, mających wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. W myśl art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 p.p.s.a.