II SA/Bd 570/09

Dnia 16 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska -Wasik (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 września 2009 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za świadczenia przedszkola samorządowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 570/09 Uzasadnienie Powołując się na przepis art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) Rada Gminy D. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia Przedszkola Samorządowego w G. W uchwale zamieszczono zapisy o ustaleniu opłaty wysokości 85,00 zł za świadczenia przekraczające zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego bez względu na frekwencję dziecka w przedszkolu w danym miesiącu (§ 1), upoważniając dyrektora przedszkola do podejmowania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty (§ 3), a nadto określono na kwotę 3,40 zł opłatę za dzienną stawkę żywieniową za posiłki (§ 2). W § 6 uchwały ustalono datę wejścia w życie uchwały na dzień 1 września 2008 r. W uzasadnieniu uchwały powołano się m.in. na konieczność podwyższenia opłaty tzw. stałej o 5 zł w stosunku do poprzedniej odpłatności, ze względu na wzrost miesięcznych kosztów utrzymania dziecka w stosunku do roku 2007 r. i przewidywany dalszy ich wzrost w 2009 r. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w Ś., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wprowadzenie w § 1 odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu za każdy miesiąc w wysokości 85, 00 zł bez sprecyzowania, jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r., Nr 51, poz. 458 ze zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazując na art. 6 ustawy o systemie oświaty, w świetle którego przedszkolem publicznym jest przedszkole prowadzące bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego podniósł, że Rada Gminy wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, to jest co proponuje się w zamian za uiszczenie opłaty, gdy tymczasem z przyczyn ekonomicznych ustanowiła opłatę stałą uiszczaną przez rodziców dzieci niezależnie od tego, czy świadczenia ponad podstawę programową są przez przedszkole publiczne faktycznie realizowane. W skardze zamieszczono nadto zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.) poprzez ogłoszenie podjętej uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy D. podczas gdy, jako akt prawa miejscowego, podlegała ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W zakresie tym skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślając, że adresatem norm zawartych w kwestionowanej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętym wychowaniem przedszkolnym, co jest cechą aktu prawa miejscowego, wobec czego podlegała ona trybowi promulgacji określonemu we wskazanym przepisie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że § 1 uchwały zawiera wystarczająco precyzyjną regulację, gdyż przedszkole realizuje program przekraczający wymagane minimum programowe, a osoby zapisujące dzieci do przedszkola wiedziały, jaki zakres świadczeń będzie przekraczał wymienione minimum. Nadto, według Rady, zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów aktu prawa miejscowego, bowiem jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do dyrektora przedszkola, do którego należy obowiązek, pobierania opłaty oraz nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących i abstrakcyjnych, skoro dotyczy działania jednego tylko przedszkola i zawiera normy skonkretyzowane, określające ściśle ustaloną odpłatność. W powyższym zakresie Rada powołała się m. in. na uchwałę Sądu Najwyższego nr III AZP 30/92 z dnia 18 grudnia 1992 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) wynika, że jedną z cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rodzaj zaś i charakter zajęć objętych wymienioną podstawą programową określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458). Z kolei w art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy uprawniono radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 odpłatność może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przekraczającego wymagane minimum programowe. Zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy umocowanie określające kompetencje rady nie może być interpretowane rozszerzająco. Stąd należy podzielić zajmowane w orzecznictwie sądowym stanowisko o konieczności jasnego, nie budzącego wątpliwości określenia w uchwale rady, w formie niejako cennika, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata. Stawarza to jednocześnie możliwość zweryfikowania, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszących się w podstawie programowej (inaczej mówiąc, czy objęto nią właściwe świadczenia), a nadto umożliwia rodzicom przedszkolaka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Wprowadzenie jednej tylko, jednolitej stawki opłaty, jak to uczyniono w § 1 zaskarżonej uchwały, oznacza faktycznie ustalenie stałej odpłatności nauczania przedszkolnego dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową wychowania świadczenia np. nauczanie języka obcego, podstaw informatyki, wykonywanie usług opiekuńczych itp. oraz, czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta. W konsekwencji też stwierdzić należy, że w kwestionowanej uchwale, w tym również w jej uzasadnieniu nie znajduje odzwierciedlenia zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat, stanowiących odzwierciedlenie ponoszonych w związku z nimi dodatkowych kosztów. Powyższego stanowiska nie podważa podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja, że ze względu na to, iż osoby zapisujące dzieci do przedszkola znały zakres świadczeń przekraczających podstawy programowe wychowania przedszkolnego, redakcja § 1 uchwały jest adekwatna do zaistniałych potrzeb. Reasumując powyższe Sąd uznał za uzasadniony zarzut strony skarżącej, iż w następstwie zamieszczonej w § 1 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] regulacji doszło do istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, skoro nie wynika z niej, jakie świadczenia wchodzą w skład ustalonej opłaty i jaki jest koszt poszczególnych świadczeń. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm., 2001 r., Nr 46, poz. 499) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obwiązujące, ogłoszone w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określił termin dłuższy, zaś w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa tego wymaga i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego – dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym. Z powyższych przepisów wynika, że każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w dzienniku urzędowym i może zacząć obowiązywać co do zasady najwcześniej od daty ogłoszenia (wyjątek art. 5). Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) unormowania zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, w tym radę. Ze względu na to, iż w myśl art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. akty prawa miejscowego organów gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, określenie w § 6 zaskarżonej uchwały jako daty wejścia w życie dnia 1 września 2008 r. z pominięciem ustanowienia obowiązku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K. (co w konsekwencji spowodowało zaniechanie jej publikacji w tymże dzienniku urzędowym) stanowi o istotnej wadliwości zawartego również i w tym paragrafie uchwały zapisu. Wbrew prezentowanemu w odpowiedzi na skargę stanowisku, kwestionowana uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, to jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, bowiem wprowadza obowiązek uiszczenia opłaty, czyniąc jego adresatem ogólnie rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym na terenie gminy wiejskiej D., to jest uczęszczających do Przedszkola Samorządowego w G. jak i tych, które do niego zostaną zapisane (zawiera zatem normę o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, to jest mogącą być stosowaną wielokrotnie), zaś podstawą zamieszczonej w tejże uchwale regulacji jest upoważnienie ustawowe (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a więc pełne odniesienie do tejże uchwały ma treść wskazanych wyżej przepisów art. 4 ust. 1 i 2 oraz 13 pkt 2 ustawy dotyczącej ogłaszania aktów normatywnych z dnia 20 lipca 2000 r. Podobnie jak skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, w kwestii charakteru uchwały rady ustanawiającej odpłatność za korzystanie z przedszkoli publicznych wypowiedziały się w szeregu wyroków między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (np. wyrok z 31 marca 2005 r. sygn. IV SA/Po 104/05) oraz NSA w Warszawie (vide wyrok z 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05). Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art., 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdzono nieważność § 1, § 3 (z uwagi na jego ścisłe powiązanie z § 1, wobec czego sam w sobie traci rację bytu) oraz § 5 zaskarżonej uchwały. Jakkolwiek Sąd nie dopatrzył się wadliwości w treści § 2 uchwały określającego opłatę za posiłki, to mając na uwadze jego realny związek z naruszającym prawo unormowaniem dotyczącym daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, także i ten przepis uchwały Sąd wyeliminował z obrotu prawnego. G. Saniewski J. Bortkiewicz G. Malinowska - Wasik