II SA/Bd 591/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi A M. na uchwałę Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XIX/171/2000 w przedmiocie opłaty za świadczenie przedszkolne 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Gminy Miasta Wąbrzeźno na rzecz A. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na Uchwałę Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z 29 grudnia 2000 r. Nr XIX/171/2000 w sprawie: opłaty za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "B." zmienioną Uchwałą Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z 24 czerwca 2004 r. Nr XXI/142/04 w sprawie zmiany uchwały o opłatach za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "B.", wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 1 ust. 1. Z akt sprawy wynika, że skarżący, w piśmie z dnia 5 września 2012 r., w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miasta w Wąbrzeźno do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 29 grudnia 2000 r. Nr XIX/171/2000 w sprawie: opłaty za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "B." zmienionej Uchwałą Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 24 czerwca 2004 r. Nr XXI/142/04 w sprawie zmiany uchwały o opłatach za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "B.", w zakresie, w jakim ww. akt prawa miejscowego naruszył art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, czym obligował skarżącego do ponoszenia opłaty o charakterze stałym za uczęszczające do przedszkola dziecko, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości i czasu trwania. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Rada Miasta Wąbrzeźno w piśmie z dnia 5 października 2012 r. Nr BR.1510.14.1.2012.DS wskazała, że uchwała nr X1X/171/2000 Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie opłaty za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "B.", zmieniona uchwałą nr XXI/142/04 Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 24 czerwca 2004 r. straciła moc w związku z podjęciem uchwały nr VII/30/11 Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "B." w Wąbrzeźnie. Organ podniósł, że obecnie rozpatrywana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Miasto Wąbrzeźno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy stwierdzającego nieważność uchwały nr VII/30/11 Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "B.". W związku z powyższym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznano za przedwczesne. W skardze na powołaną na wstępie uchwałę skarżący zarzucił jej naruszenie: 1) art. 14 ust, 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty - w stanie prawnym obowiązującym do 31 sierpnia 2010 r., 2) art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty - w stanie prawnym obowiązującym od 1 września 2010 r., czym obligowała skarżącego do ponoszenia opłaty o charakterze stałym za uczęszczające do Przedszkola dziecko, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości i czasu trwania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uczęszczanie jego dziecka w roku szkolnym 2009/2010 oraz 2010/2011 do Przedszkola Miejskiego "B." i korzystanie z jego usług, wiązało się z ponoszeniem przez skarżącego nieuzasadnionych opłat za te usługi. W konsekwencji czego, uchwała naruszała jego interes prawny i ekonomiczny. Skarżący podniósł, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oświatowej - w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r. - przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej - w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2010 r. - stanowił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wskazał też, że na mocy obowiązującego od 1 września 2010 r. art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Do dnia 31 sierpnia 2010 r. powyższe unormowanie stanowiło zaś, iż opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Skarżący podkreślił, że konsekwencją przytoczonych regulacji jest brak podstaw prawnych do pobierania opłat za usługi realizowane przez Przedszkole w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego (w roku szkolnym 2009/2010), jak i za świadczenia wykonane w czasie pięciu godzin dziennie (w roku szkolnym 2010/2011), gdyż zajęcia te z mocy prawa były nieodpłatne. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę na fakt, że zaskarżona uchwała pozbawiała rodzica możliwości zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka w Przedszkolu. Dodatkowo, wysokość tej opłaty ustalono w jednakowej kwocie dla wszystkich, bez uwzględnienia czasu trwania rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie skorzystało podczas swojego pobytu w Przedszkolu. Potwierdzeniem powyższego jest wynik kontroli przeprowadzonej w Przedszkolu przez Najwyższą Izbę Kontroli w II i III kwartale 2010 r., zawarty w "Informacji o wynikach kontroli wychowania przedszkolnego" z maja 2011 r. Kontrola obejmowała lata 2007/2008, 2008/2009 i 2009/2010 (I semestr), a stwierdzone w jej trakcie nieprawidłowości to m.in.: 1) "W 19 skontrolowanych gminach (79 %) rady gmin podejmowały uchwały zobowiązujące rodziców (opiekunów) do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, w sytuacji realizowania przez te placówki jedynie zajęć niewykraczających poza minimum programowe wychowania przedszkolnego"; 2) "W 20 skontrolowanych gminach (83 %) ustalono odpłatność za pobyt dzieci w przedszkolach bez szczegółowego wskazania, za jakiego rodzaju świadczenie opłata ta ma być wnoszona oraz jaki jest zakres tych świadczeń"; 3) " W 14 skontrolowanych gminach (58 %) nie przewidziano możliwości zwrotu opłaty rodzicom za pobyt ich dzieci w przedszkolach, w przypadkach nieskorzystania przez nie z danego rodzaju świadczeń". Skarżący podał, że w komentarzach do pkt 2 i 3 kontrolujący stwierdzili, że sytuacje te dotyczą również Wąbrzeźna, natomiast kwestię poruszoną w pkt 1 odzwierciedla wprost treść kwestionowanej w wezwaniu uchwały Rady Miejskiej. Identyczne wnioski zawarto w Wystąpieniu Pokontrolnym NIK z dnia 29 lipca 2010 r. do Burmistrza Wąbrzeźna. Skarżący podkreślił, że jego stanowisko znajduje również oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazał na wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Bd 478/11, z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 25/12, oraz NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt IOSK1554/10. W ocenie skarżącego, niezasadne jest twierdzenie organu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosowane przez skarżącego było przedwczesne. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2315/11. W uzasadnieniu orzeczenia zwrócono uwagę, że "skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem dopiero od daty jej uchylenie (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Dlatego zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 758/06 i z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08)". Podobnie w wyroku NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1029/10. Tym samym, niezależnie od tego, czy przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej została przez organ uchylona, czy też nie, wywierała dla skarżącego negatywne skutki prawne w okresie jej obowiązywania, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skarżący podkreślił ponadto, że udzielając odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ nie pouczył go o możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r. tut. Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił postępowanie sądowe. Następnie, postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r., na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 powołanej ustawy Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego powyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Przedmiotem oceny Sądu jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XIX/171/2000 w sprawie: opłat za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "B." zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 24 czerwca 2004 r. nr XXI/142/04 w sprawie zmiany uchwały o opłatach za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "B.". Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części § 1 ust. 1, który w uchwale z 2000 r. miał brzmienie: "Ustala się opłatę za świadczenia przedszkolne w wysokości 90 zł miesięcznie (słownie: dziewięćdziesiąt złotych)", a po zmianie dokonanej uchwałą z 2004 r. zredagowano tekst: "Ustala się opłatę za usługi edukacyjne w wysokości 90 zł miesięcznie (słownie: dziewięćdziesiąt złotych)". Dla przejrzystości sprawy należy również dodać, że zaskarżony akt obowiązywał do czasu podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 30 marca 2011 r. nr VII/30/11 w sprawie: opłat za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "B.". Ta ostania uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1392/11, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1468/12. Z powyższej chronologii zdarzeń wynikają ramy czasowe obowiązywania zaskarżonej uchwały z dnia 29 grudnia 2000 r. zmienionej z dniem 24 czerwca 2004 r. nr XXI/142/04 w sprawie zmiany uchwały o opłatach za świadczenia przedszkolne w Przedszkolu Miejskim "B.". Podstawę do ustalenia opłat za świadczenia przedszkolne stanowił art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, a który to przepis odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (Dz.U.2004.256.2572 j.t.) w stanie prawnym obowiązującym do 31 sierpnia 2010 r. oraz w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010 r. Wobec powyższego, istotne w pierwszej kolejności jest ustalenie stanu prawnego obowiązującego w czasie pozostawania w obrocie zaskarżonego aktu. W dacie podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XIX/171/2000 przepis art. 14 ust. 5 miał następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1." Dopiero na skutek nowelizacji ustawy o systemie oświaty (art. 14 ust. 5 zmieniony przez art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. - Dz.U.2010.148.991 zmieniającej tą ustawę z dniem 1 września 2010 r., uległa zmianie treść powyższego przepisu w następujący sposób: "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Powyższe oznacza, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie, co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Wobec powyższego, skoro zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy o systemie oświaty wg stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 września 2010 r., to w przedmiotowej uchwale należało wskazać szczegółowo świadczenia, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. W związku z nowelą z dnia 5 sierpnia 2010 r. ustawy stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia, jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W tym miejscu wskazać należy, że uchwała w sprawie opłat za świadczenia ponadprogramowe w przedszkolu winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 948/12, LEX nr 1223814). Wskazać również należy, że w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała bezpodstawnie wprowadziła jednolitą opłatę stałą za świadczenia przedszkolne w wysokości 90 zł. Opłata ta nie jest uzależniona od czasu dziennego pobytu dziecka w przedszkolu, w którym udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia. Prawidłowe byłoby przyjęcie np. stawki godzinowej. "Opłata za świadczenia ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego nie może być ani stała, ani dowolna" (por. wyrok NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1070/12). Podsumowując stwierdzić należy, iż przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia. W świetle powyższego zaskarżona uchwała w części § 1 ust. 1 rażąco narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z tych względów Sąd na podstawie art. art. 147 § 1 , art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.