II SA/Bd 600/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego zgodności realizacji obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego K. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. K. R. (skarżący) zwrócił się do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departamentu Skarg i Wniosków z wnioskiem "w sprawie wybudowania w roku 2014 na terenie działki nr [...] w obr. ewid. 2 w C. obiektu budowlanego wyższego o 0,43 cm niż to określono w zatwierdzonym projekcie budowlanym decyzją Starosty [...] nr [...] i dokonania rozbiórki tego obiektu budowlanego". We wniosku zawarto nadto żądanie wyłączenia z rozpatrywania sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.. Wniosek powyższy został przekazany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. zgodnie z właściwością. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], ww. organ odmówił wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. od rozpoznania sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 123 i art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej: "kpa", odmówił wszczęcia postępowania na ww. wniosek. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organ rozpoczął od przywołania argumentacji załatwianego wniosku skarżącego gdzie wskazano, że w decyzji o pozwoleniu na budowę ww. obiektu (z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]) zatwierdzono projekt zakładający wysokość obiektu równą 3 m, tymczasem sporny obiekt przekracza tę wartość o 43 cm, co wynika z protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej Komendy Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2016 r. Organ wskazał, że obiekt został pobudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, że w dniu [...] lipca 2014 r. wydano decyzję nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu (garaży dla samochodów osobowych), oraz że postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], utrzymanym następnie w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. PINB odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w sprawie legalności i zgodności z projektem budowlanym ww. budynku, podwyższonego o ponad 3 m. Przywołał, że ww. postanowienie z [...] lutego 2017 r. zostało wydane po przeprowadzeniu przez PINB wizji budynku przedmiotowego garażu, podczas której ustalono, że zewnętrza maksymalna wysokość budynku wynosi 3,24 m, co jest konsekwencją docieplenia dachu garażu styropapą, dokonanego przez współwłaścicieli budynku jesienią 2015 r. Dalej przywołał, że skarżący zwrócił się już do organu wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. "w sprawie podwyższenia wybudowanego w roku 2014 r. budynku niezgodnie z zatwierdzonym decyzja nr [...] Starosty [...] projektem budowlanym z 3 metrów do 3 metrów i 24 centymetrów, tak jak w postanowieniu PINB nr [...] z dnia [...]02.2017r.", który został załatwiony poprzez odmowę wszczęcia postępowania ostatecznym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...]. Oceniając dopuszczalność wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r. organ wskazał, że zachodzi w sprawie negatywna przesłanka przedmiotowa wywodzona z art. 61a k.p.a., tj. brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Stwierdził, że zakres wskazany we wniosku skarżącego był już przedmiotem badania PINB, który stwierdził, że wysokość budynku wynosi 3,24 m, przy czym zgodnie z obowiązującym w dacie dokonania docieplenia art. 30 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane docieplenie budynku o wysokości 3m nie wymagało zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu ani uzyskania pozwolenia na budowę, czy też uzgodnienia ze służbami konserwatorskimi. Odnosząc się do powołanego protokołu czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej organ wskazał, że nie wynika z niego, jaka jest wysokość budynku, zaś wzmianka o niezgodności obiektu z projektem budowlanym i jego wysokości równej 3,43 m została dopisana na prośbę skarżącego, co wynika z treści tego protokołu. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r. dokonał analizy problematyki negatywnych przesłanek przedmiotowych dla wszczęcia postępowania administracyjnego, konkludując, że wniosek w zakresie tożsamym jaki wskazano we wniosku z [...] listopada 2020 r. był już przedmiotem postępowania PINB, zakończonego przez niego postanowieniem z [...] lutego 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a które wydano po przeprowadzeniu kontroli na obiekcie, która wykazała co prawda przekroczenie wysokości 3 m (o 24 cm), ale które było wynikiem docieplenia garażu niewymagającego zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie WINB zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, albowiem brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W skardze na powyższe postanowienie K. R. wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 61a § 1 k.p.a. i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, że przekazując wniosek o wyłączenie PINB od rozpoznania sprawy do tego właśnie organu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył rażąco art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 Prawo budowlane. Zakwestionował nadto wystąpienie przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, w postaci powagi rzeczy osądzonej. Odniósł się nadto do kwestii prawidłowości ustaleń organu co do wysokości spornego obiektu, jak i zgodności z prawem samego docieplenia dachu garażu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co stanowi podstawę do ich uchylenia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."). Podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do jego treści gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania sprzeciwia się przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Przyczyny, które powodują, że postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć także braku w przepisach podstawy do rozpatrzenia treści żądania w trybie postępowania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu też należy, że odmawiając wszczęcia postępowania z ww. wniosku organ nie może rozpoznać jego merytorycznych podstaw, albowiem odmowa wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, w której już "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią dany wniosek niedopuszczalnym. Odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego organy obu instancji mylnie w ocenie Sądu przyjęły, że taką "na pierwszy rzut oka" widoczną okolicznością uzasadniającą podjęte formalne załatwienie wniosku jest brak materialnoprawnej podstawy do prowadzenia postępowania oraz fakt, że zakres wskazany we wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r. był już przedmiotem badania przez PINB w C.. Sąd dostrzega przy tym, że organy obu instancji zdają się łączyć obie wymienione okoliczności w jedną przeszkodę formalną, która łącznie ma uniemożliwiać prowadzenie postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny ("nie ma podstawy materialnoprawnej do prowadzenia postępowania, ponieważ wniosek w tym samym zakresie został już załatwiony"). Po pierwsze stwierdzić należy, że nie jest uzasadnione stanowisko organów, jakoby okoliczność złożenia i rozpoznania przez organ wniosku załatwionego postanowieniem [...] lutego 2017 r., nr [...] (postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania) decydowały o zaistnieniu stanu rzeczy osądzonej, uprzednio rozpoznanej i niepodlegającej powtórnemu rozstrzygnięciu. Res iudicata jest w istocie "inną uzasadnioną przyczyną" w rozumieniu art. 6a § 1 k.p.a., wiąże się ona jednak z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzji ostatecznej dotyczącej przedmiotu sprawy. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na mocy art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy występują w sprawie te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. O ile w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z tożsamością zarówno podmiotową, jak i przedmiotową, to jednak postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] (utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...]) nie rozstrzygało co do istoty sprawy, lecz odmawiało wszczęcia postępowania administracyjnego (nawiasem mówiąc, badając w nim w sposób nieuprawniony przesłanki merytoryczne). Stąd też niedopuszczalnym było, mimo wykazanej już tożsamości, ponowne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z tego powodu, że występuje res iudicata. Zauważyć też należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 17 maja 2016 r. sygn. I OSK 112/15, dostępny jw.), że charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie pozwala na wywodzenie z niego skutków prawnych, takich jak przy decyzjach administracyjnych. O ile przepis art. 126 k.p.a. pozwala na odpowiednie stosowanie do postanowień określonych unormowań dotyczących decyzji, to odpowiednie zastosowanie norm wymienionych w tym przepisie wymaga uwzględnienia różnic wynikających z odmiennego charakteru decyzji i postanowień. Nie można nie dostrzec różnicy pomiędzy postanowieniem z art. 61a § 1 k.p.a., wydawanym na etapie przedjurysdykcyjnym, a decyzją, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Z zasadą res iudicata występuje wówczas, gdy wydana zostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąca sprawę, natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W ocenie Sądu nie można się również doszukiwać się formalnej przeszkody dla rozpoznania wniosku skarżącego w tym, że brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia zawartego w nim żądania w trybie administracyjnym. Postępowanie z wniosku o przeprowadzenie oceny zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z projektem budowlanym prowadzone jest na podstawie art. 48 lub art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333). Nie ma przy tym znaczenia, że asumpt do wszczęcia postępowania na podstawie ww. przepisu pochodzi od podmiotu niebędącego organem. Postępowania w ramach samowoli budowlanej wszczynane są z urzędu, choćby informacja o wskazanych nieprawidłowościach pochodziła od osoby trzeciej (por. wyrok NSA z 13.10.2010 r., II OSK 1586/09). Podobna sytuacja zachodzi w zakresie wniosku strony. Analiza treści uzasadnień postanowień organów obu instancji (przede wszystkim zaś utrzymanego w mocy postanowienia PINB) wskazuje też, że dokonały one w istocie oceny merytorycznych kwestii związanych z postulowaną modyfikacją parametrów zewnętrznych budynku (jego wysokości) bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Organy przywołały, że na nieruchomości dokonano wizji lokalnej celem kontroli wysokości przedmiotowego obiektu (w ramach postępowania zakończonego poprzednim postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, tj. postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]), poczyniły też wywód co do tego, czy stwierdzone niezgodności były wynikiem robót budowlanych wymagających zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Abstrahując od prawidłowości tych ustaleń i rozważań (niniejsza kontrola dotyczy prawidłowości formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, a więc kwestie merytoryczne są tu nieistotne) Sąd stwierdza, że brak było w ogóle podstaw do wypowiadania się w tym zakresie przez organy. Skoro ocena wniosku skarżącego doprowadziła organy do tego, że nie może stanowić on podstawy do prowadzenia postępowania merytorycznego, to niekonsekwencją skutkującą naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. było rozważanie w obu postanowieniach kwestii dotyczących merytorycznej istoty sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że w ramach poprzednio prowadzonego postępowania (sic), zakończonego postanowieniem z [...] lutego 2017 r., organ wręcz podjął działanie na wniosek skarżącego, które polegało na przeprowadzeniu oględzin spornego obiektu, a więc na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Skoro prowadził on w istocie postępowanie wyjaśniające, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., podobnie jak niedopuszczalne było wydanie takiego postanowienia po pochyleniu się organu nad merytorycznymi aspektami sprawy. W takiej sytuacji powinno dojść do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Organ mógłby w takim przypadku wydać decyzję merytoryczną lub umorzyć postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.), gdyby okazało się, że jest ono bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1822/19, dostępny jw.). W związku z tym Sąd uznał, że okoliczności niniejszej sprawy przedstawione w orzeczeniach organów obu instancji nie dawały podstawy do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem obu postanowień, z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały w sposób oczywiście istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że zasadny był ten dotyczący braku możliwości rozstrzygania o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie tych okoliczności, które powołały w swych postanowieniach organy obu instancji. Powyższe wynika wprost z powyższych wywodów Sądu. Jak wskazano wcześniej, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do wyartykułowanych w skardze zarzutów dotyczących merytorycznej zasadności stanowiska organu wobec kwestii zmiany wysokości zewnętrznej spornego budynku. Jest to bowiem kwestia pozostająca poza kognicją organów rozstrzygających w sposób formalny w sprawie wniosku, podlegać ona będzie ocenie Sądu w razie zaskarżenia ewentualnego aktu merytorycznego (decyzji) w tym przedmiocie. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia przepisów stanowiących o wyłączeniu organu od rozpoznania sprawy, które miało zaistnieć na gruncie postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], to przywołać najpierw należy, że zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach pokrewieństwa, powinowactwa, przysposobienia, opieki, kurateli, a także sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby zajmującej kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z tą osobą w stosunkach jak wyżej. Wyłączenie z tych przyczyn następuje z mocy prawa, a organ powinien badać powyższe okoliczności z urzędu, albowiem wystąpienie którejkolwiek z nich wyłącza jego właściwość. Zgodnie zaś z art. 19 k.p.a. organy administracji przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dopiero zatem przypadku wyłączenia organu z przyczyn wskazanych w art. 25 § 1 k.p.a. całą sprawę załatwia organ wyższego stopnia, przy czym może wyznaczyć inny, podległy sobie organ. Nie można zatem podzielić poglądu, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wyłączenie go od rozpoznania sprawy jest WINB. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości rozpoznania przez organy wniosków o wyłączenie czy to pracownika organu, czy to samego organu. Procedura administracyjna przewiduje sytuacje, gdy wyłączenie następuje z mocy prawa, brak natomiast podstaw do żądania rozpoznania przez organ wniosku o wyłączenie. Wniosek taki organ może potraktować jedynie jako informację co do okoliczności stanowiących podstawę do wyłączenia. Badając swoją właściwość organ stwierdza, że nie jest właściwy do rozpoznania, co powinno skutkować przekazaniem całej sprawy do załatwienia organowi wyższego stopnia, nie zaś tylko samego wniosku o wyłączenie organu od rozpoznania. W niniejszej sprawie organ doszedł do uzasadnionego wniosku, że skoro nie zaistniały wobec niego przesłanki wymienione w art. 25 § 1 k.p.a., to nie podlega on wyłączeniu i może prowadzić dalej postępowanie. W tym zresztą zakresie skarżący nie podjął jakiekolwiek próby udowodnienia, by wobec organu zachodziła jakakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 25 § 1 k.p.a. Samo niezadowolenie z rozstrzygnięć organu, nawet uzasadnione w sensie prawnym, nie jest podstawą do wyłączenia go od rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu postanowień I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy. O zwrocie kosztów w postaci uiszczonego wpisu (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wynikającą z niniejszego uzasadnienia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.