II SA/Bd 617/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chełmnie na uchwałę Rady Gminy Unisław z dnia 29 listopada 2011 r. nr XV/120/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne i oddziały przedszkolne w szkołach. 1. stwierdza nieważność §2 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w części określonej w pkt 1 wyroku, nie podlega wykonaniu. W dniu 29 listopada 2011 r. Rada Gminy Unisław, na podstawie art. 5c pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 4, art. 14 ust. 5 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn.zm.), podjęła uchwałę nr XV/120/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia nauczania, wychowania i opieki realizowane w przedszkolu oraz oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę Unisław. Prokurator Rejonowy w Chełmnie, skargą z dnia 30 maja 2012 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części, tj.: § 2 uchwały. Prokurator zarzucił podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez wprowadzenie w § 2 uchwały stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w kwotach 3 złote za pierwszą godzinę, 2 złote za drugą i trzecią godzinę i 1 złoty za czwartą godzinę, bez sprecyzowania, jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego dla przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w myśl art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty uprawniono radę gminy do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Prokurator stwierdził, że wprowadzona na podstawie powyższych przepisów odpłatność może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przekraczającego wymagane minimum programowe. Zawarte bowiem w art. 14 ust. 5 ww. ustawy umocowanie określające kompetencje rady gminy, nie może być interpretowane rozszerzająco, zaś ustalona przez organ gminy opłata za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych musi spełniać warunek ekwiwalentności. Opłaty takie stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy na rzecz obywatela. Niezbędne jest uzasadnienie naliczenia określonych opłat w zależności od oferowanych za nie usług, tak aby wiadomo było z czego wynikają konkretne koszty związane z pozostawieniem dziecka w przedszkolu. Zdaniem skarżącego, przy ustaleniu opłaty należy szczegółowo wskazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem szczegółowo określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń oraz wysokość opłaty za każde ze świadczeń z osobna. Stawarza to możliwość zweryfikowania ustalonej odpłatności, a nadto umożliwia rodzicom wybór dodatkowych odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Wprowadzenie stawek za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu i naliczanie opłaty miesięcznej na podstawie deklaracji rodzica co do godzin pobytu dziecka w przedszkolu, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, zdaniem skarżącego, oznacza de facto ustalenie stałej odpłatności nauczania przedszkolnego dla wszystkich rodziców, niezależnie od tego czy wprowadzono w ogóle dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego świadczenia oraz czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta. Skarżący zarzucił, iż w zaskarżonej uchwale nie znajduje odzwierciedlenia zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Unisław wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż opłata została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami, mając na uwadze nowelizację art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, która uprawniła gminę do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym wymiar wynikający z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy tj powyżej 5 godzin dziennie. Stąd przedmiotowa uchwała w § 1 zawiera określenie godzin, w których przedszkole i oddziały przedszkolne zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę. Z kolei opłaty za pozostałą ilość godzin określono w § 2. Ten kwestionowany przez prokuratora przepis, zdaniem organu, w sposób precyzyjny określa za co ustalana jest opłata tj. za każdą godzinę nauczania, wychowania i opieki przekraczającą wymiar czasu, w którym ta nauka, wychowanie i opieka jest bezpłatna. Rada podniosła, że opłata nie jest stała, a wynosi odpowiednio 3, 2 i 1 zł za kolejne godziny przebywania dziecka w przedszkolu i korzystania z powyższych świadczeń. Organ wskazał, iż prawidłowość takiego zapisu potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 1392/11 z dnia 29 lutego 2012 r. wskazujący w uzasadnieniu na konieczność zróżnicowania opłaty w zależności od czasu korzystania przez poszczególne dzieci z oferowanych świadczeń i ich rodzaju. Przepisy ustawy nie wymagają, by zasady ustalenia opłat znajdowały się w uchwale. Istotnym jest, co wynika z orzecznictwa, by były określone za konkretne usługi, a rodzice mieli świadomość za jakie usługi pobierana jest konkretna opłata, wysokość opłaty musi być określona adekwatnie do konkretnych kosztów godzinowego świadczenia danej usługi (oparta na kalkulacji ekonomicznej). Rada Gminy Unisław podkreśliła, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały w sposób szczegółowy wyjaśnia, że określona w § 2 opłata odzwierciedla ilość dzieci przebywających w przedszkolu w określonych godzinach, z czym wiążą się różnice w kosztach funkcjonowania przedszkola. Takie sformułowanie jest na tyle jasne, że nie wymaga uszczegółowienia. Mniejsza ilość dzieci wiąże się z potrzebą zatrudnienia mniejszej ilości osób do opieki, mniejszej ilości pomieszczeń do oświetlenia, ogrzania oraz mniejszym zużyciem środków materialnych przedszkola. W przypadku ostatniej godziny opłata nie zawiera natomiast odpłatności za zajęcia nauczania i wychowania, a jedynie za opiekę z uwagi na małą ilość dzieci przebywających w tym czasie w przedszkolu. Rada podkreśliła, iż ustalając przedmiotową odpłatność wzięła pod uwagę konieczność jej określenia w powiązaniu z ponoszonymi kosztami i zróżnicowania celem zachowania zasady ekwiwalentności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna co do istoty, aczkolwiek w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie wszystkie podniesione w jej uzasadnieniu argumenty są słuszne. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie jako: "P.p.s.a." Prokurator Rejonowy w Chełmnie wniósł skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 147 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), dalej w skrócie "u.s.g.", gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co uprawnia do sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie związane z kontrolą legalności aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Unisław nr XV/120/11 z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia nauczania, wychowania i opieki realizowane w przedszkolu oraz oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Unisław została poddana przez Sąd ocenie legalności z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia. Uchwała ta jako akt normatywny o charakterze wykonawczym, wydany na podstawie delegacji ustawowej, uwzględniając jej przedmiot regulacji i treść - stanowi akt prawa miejscowego. W konsekwencji kontrolowana uchwała winna odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.), dalej przywoływanej jako "u.s.o.". Bezpośrednie upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych oraz oddziałów przedszkolnych w szkole podstawowej zawiera przepis art. 14 ust. 5. ww. ustawy. Przechodząc do merytorycznej oceny treści skargi przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż część zawartych w niej zarzutów w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, jak również w dacie wnoszenia skargi, straciła swą aktualność. Podkreślenia wymaga, iż zasadnie organ stanowiący kwestionowane przepisy podnosi, że z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991 ze zm.), stan prawny co do zakresu kompetencji rady gminy do ustalania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych uległ istotnej zmianie - z dniem 1 września 2010r. Do 31 sierpnia 2010 r. przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stanowił, iż przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, po wskazanej wyżej zmianie, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (...). Zmianie uległa również treść art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Do 31 sierpnia 2010 r. stanowił on, iż opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Od dnia 1 września 2010 r. zyskał on natomiast nową treść, w myśl której organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W konsekwencji przytoczonej wyżej nowelizacji ustawy o systemie oświaty wyeliminowane zostało ograniczenie pozwalające radzie gminy na ustalanie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne jedynie w odniesieniu do świadczeń nieprzewidzianych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Ograniczenie to zostało zastąpione przez wynikające z art. 14 ust. 5 u.s.o. ustawowe upoważnienie do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., tj. nie mniej niż 5 godzin dziennie. Wykładnia powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż obecnie organ stanowiący może ustalać opłaty za udzielanie przez przedszkola publiczne (w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie lub inny określony wymiar) wszelkich świadczeń obejmujących nauczanie, wychowanie i opiekę. Przepisy powyższe stosuje się przy tym odpowiednio do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych z dniem 14 października 2011 r. na mocy przepisów art. 1 pkt 4 i 13 w zw. z art. 22 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 205, poz. 1206). W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i obecnie brak jest zatem podstaw do uznania za zasadne stanowiska Prokuratora Rejonowego w Chełmnie, zgodnie z którym odpłatność za świadczenia przedszkola publicznego dotyczy wyłącznie świadczeń wykraczających ponad podstawę programową i musi określać takie właśnie świadczenia. Dopuszczalne jest bowiem ustalenie opłaty także za świadczenia mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, o ile udzielane są one ponad minimalny okres bezpłatnych świadczeń lub w innym wymiarze określonym przez radę. W pozostałym zakresie argumentacja skargi zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie, w ocenie Sądu, Prokurator zarzuca bowiem, że § 2 zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza obowiązującą regulację prawną. Z treści art. 14 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Ustawodawca nie zakłada zatem jednoznacznie ustalenia jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia (niezależnie od ich rzeczywistej wartości). Zastosowana technika legislacyjna prowadzi do wniosku, iż rada winna zatem ustalić opłaty za każde z rodzajów udzielanych przez przedszkola świadczeń, co nie wyklucza możliwości ich zsumowania. Taka operacja winna jednak być czytelna i oparta na szczegółowej kalkulacji sposobu ustalenia wysokości poszczególnych opłat. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że uchwalone na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o. opłaty powinny być oparte o zasadę ekwiwalentności świadczeń (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07, LEX pod nr 372638, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08, wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r., II SA/Bd 400/09 niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl). Orzecznictwo to aczkolwiek ukształtowane na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego, jednakże zachowuje nadal aktualność wobec obowiązującej treści przepisów ustawy o systemie oświaty. Zasadnie wskazuje Prokurator, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, że opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia, za które ustalana jest opłata, a także co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłaty są konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, nie zaś sama gotowość do ich spełnienia. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Realizacja tych wskazań sprawi, że zakres oferowanych świadczeń oraz wysokość odpowiadającej im opłaty staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów prawnych) dziecka oraz ich możliwości zarobkowych i majątkowych. Wymóg ekwiwalentności opłaty za świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne nie stracił na aktualności z uwagi na opisaną wyżej zmianę stanu prawnego. Z treści art. 5 ust. 5 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań tego organu należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Zgodnie z art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.o., zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawodawca wskazał, iż środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W świetle powyższych wywodów podkreślić należy, iż wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności i dowolności, zaś wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępny w CBOSA). Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to co zawarte zostało w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Jej unormowania, nie mogą wykraczać poza unormowania zawarte w ustawie, nie mogą być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne poza ustawowo określone minimum świadczeń bezpłatnych (lub wymiar zwiększony uchwałą rady), a także co składa się na każde z oferowanych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego winien także określić wysokość opłaty za każde ze świadczeń z osobna. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce "za godzinę". Tym bardziej za "każdą rozpoczętą godzinę świadczenia nauczania, wychowania i opieki". Ustawodawca nie upoważnił bowiem organu gminy do ustalenia opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu tylko dlatego, że w tym czasie są udzielane świadczenia albo placówka zachowuje gotowość do ich udzielania. Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższego wymogu. Przepis § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały ogranicza opłatę do uzależnienia jej od ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad wymiar czasu udzielania świadczeń bezpłatnie, określony w § 1 uchwały. Rada gminy ustaliła opłatę za "każdą rozpoczętą godzinę świadczenia nauczania, wychowania i opieki w wysokościach: 1) pierwsza godzina w kwocie 3 złote, 2 i 3) druga i trzecia godzina w kwocie 2 zł, 4) czwarta godzina w kwocie 1 złoty. Ponadto w § 3 wskazano, że miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń udzielanych przez przedszkole oraz oddział przedszkolny ustala się na podstawie stawek godzinowych, o których mowa w § 2 ust. 1 oraz deklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów dziecka liczby godzin pobytu dziecka w jednostce ponad wymiar czasu pracy określony w § 1. Taka konstrukcja jednoznacznie wskazuje, iż organ stanowiący w istocie określił nie wysokość opłat za rzeczywiście udzielane świadczenia, opartych na kalkulacji ekonomicznej, lecz wbrew delegacji ustawowej sposób ustalenia wysokości opłaty oparty został na "liczbie godzin pobytu dziecka w przedszkolu" i możliwości korzystania w tym czasie z udzielanych przez nie świadczeń. Podane w odpowiedzi na skargę uzasadnienie zróżnicowania stawki godzinowej jedynie potwierdza powyższą konstatację i prowadzi do stwierdzenia, że przedmiotowa opłata nie została oparta na dokonaniu wyliczenia rzeczywistych kosztów związanych z udzielaniem różnorodnych wszakże świadczeń przedszkola. Dodatkowo należy podkreślić, iż wbrew stanowisku Rady Gminu Unisław, aczkolwiek uzasadnienie do uchwały w istocie zawiera wyjaśnienie sposobu ustalenia wysokości przyjętych stawek godzinowych, jednakże jednoznacznie potwierdza, iż ich ustalenie nastąpiło sprzecznie z dyspozycją cytowanych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty. Sprzeczność ta ma charakter istotny bowiem nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokościach podanych w § 2 ust. 1 uchwały, za poszczególne rozpoczęte godziny świadczenia nauczania, wychowania i opieki. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ błędnie odnosi sposób ustalenia opłaty w taki sposób, aby odpowiadała ona uprzednio określonej opłacie, która co wymaga podkreślenia nie jest zgodna z dyspozycją art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przed omawianą nowelizacją - skoro odwołuje się nie do kosztorysu udzielanych świadczeń a do kwoty stanowiącej równowartość 10% minimalnego wynagrodzenia za pracę za 1 miesiąc. Nie znajduje bowiem oparcia w obowiązujących przepisach próba odwoływania się przez radę gminy do ustalenia przedmiotowych opłat jako określonego ułamka powiązanego ryczałtowo ze stawką minimalnego wynagrodzenia za pracę. To rada gminy została przez ustawodawcę zobowiązana do samodzielnego ustalenia, na podstawie własnej jawnej kalkulacji, opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne (oddziały przedszkolne w szkołach), z uwzględnienie wskazanych przepisów u.s.o. Kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę jest natomiast ustalana przez inny organ, w innym trybie i na podstawie zupełnie odmiennych przesłanek. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, przepis § 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Unisławiu nr XV/120/11 z dnia 29 listopada 2011 r. istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jak i wskazanych wyżej przepisów tej ustawy w zakresie finansowania przez gminę działalności przedszkoli publicznych i ustalania opłat za świadczenia tych jednostek organizacyjnych, co skutkować musi wyeliminowaniem tej normy prawnej z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Na mocy art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała w powyższej części nie podlega wykonaniu.