II SA/Bd 621/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej zwrotu prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2023r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. B. z [...] stycznia 2023r., odmawiającą zmiany decyzji wydanej w przedmiocie odmowy zwrotu S. L. zatrzymanego prawa jazdy. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] stycznia 2021r. Prezydent M. B., działając w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm., dalej jako "u.k.p.") orzekł o zatrzymaniu S. L. (Skarżącemu) prawa jazdy kategorii B przez okres 3 miesięcy od [...] grudnia 2020r. do [...] marca 2021r. włącznie. Dnia [...] sierpnia 2022r. do Prezydenta M. B. wpłynął wniosek Skarżącego o zwrot (zatrzymanego ww. decyzją) prawa jazdy. Wniosek ten został rozpoznany negatywnie decyzją organu I instancji z [...] września 2022r. nr [...]. – z uwagi na to, że Skarżący był pozbawiony prawa jazdy na okres przekraczający rok, od dnia jego zatrzymania do dnia złożenia wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Prezydent M. B. stanął na stanowisku, powołując się na treść art. 102 ust. 2 u.k.p., że warunkiem zwrotu zatrzymanego prawa jazdy jest przystąpienie przez Skarżącego do egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje kierowcy i uzyskanie jego pozytywnego wyniku. Od powyższej decyzji Skarżący nie wniósł odwołania. Wystąpił jednak z wnioskiem o zmianę tej decyzji – domagając się pismem z [...] grudnia 2022r. zastosowania art. 154 k.p.a. Prezydent M. B. decyzją z [...] stycznia 2023r. nr [...] odmówił zmiany decyzji własnej o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że uwzględnienie żądania Skarżącego byłoby sprzeczne z interesem społecznym albowiem doszłoby do zwolnienia Skarżącego z obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a zadaniem organu jest zapewnienie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Rozpoznając odwołanie Skarżącego wniesione od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzją opisaną na wstępie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i następnie przytoczył poglądy wyrażane w orzecznictwie administracyjnym w kwestii stosowania art. 154 k.p.a. Następnie SKO wyraziło stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 154 k.p.a. i zmiany lub uchylenia decyzji odmawiającej zwrotu prawa jazdy albowiem: decyzja ta (oparta na przepisie art. 102 ust. 2 u.k.p.) jest decyzją związaną, a nadto stanowi w istocie decyzję nakładającą na stronę obowiązek – a co za tym idzie jest decyzją tworzącą prawo, a tym samym wyłączona zostaje możliwość zastosowania do niej trybu unormowanego w art. 154 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów postepowania, które miało wpływ na wynik sprawy -tj. art. 154 k.p.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji o odmowie zwrotu prawa jazdy, - przepisów prawa materialnego – tj. art. 102 ust. 2 u.k.p. i art. 49 ust. 1 pkt 3 u.k.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2023 r. utrzymująca decyzję Prezydenta M. B. odmawiającą zmiany decyzji o odmowie zwrotu Skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że wydana ona została z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Postępowanie dotyczące zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało w trybie art. 154 k.p.a. – zgodnie z wnioskiem Skarżącego. W myśl powyższego przepisu decyzja ostateczna na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 533/16, postępowania określone w art. 154 i 155 k.p.a. obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne k.p.a.). Przepisy powyższe otwierają zatem możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopuszczają ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości tych decyzji. W doktrynie (vide:Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2019) podkreśla się, że przepis art. 154 k.p.a. nie wymienia szczegółowych, poza klauzulą interesu społecznego i słusznego interesu strony, przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy, której strona nie nabyła prawa. Przyjmuje się przy tym, że kwalifikowane wady takiej decyzji wymienione w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy zastosowania art. 154, powinny bowiem być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Na podstawie art. 154 k.p.a. dopuszczalne są natomiast uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Okoliczność, czy dana decyzja jest prawidłowa, czy też dotknięta wadą niekwalifikowaną, jest pozbawiona znaczenia prawnego w stosowaniu tego przepisu. Niezależnie bowiem od tego, czy dana decyzja jest prawidłowa, czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z określonych w Kodeksie postępowań nadzwyczajnych, organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na mocy, której strona nie nabyła prawa, tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki. W wyroku z 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1789/07 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zaś, że interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej także wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. W orzecznictwie zauważa się przy tym, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3065/15). W orzecznictwie przyjmuje się też, że jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego decyzji administracyjnej ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z 9 listopada 2007 r.,sygn. akt I OSK 1531/06). Istnienie zatem słusznego interesu jako przesłanka do uruchomienia trybu z art. 154 k.p.a. musi być rozważana w odniesieniu do rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja. W tym kontekście ewolucja wykładni prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organów było wyjaśnienie i ocena, czy w danych okolicznościach faktycznych i prawnych zachodzą przesłanki wymienione ww. art. 154 kpa. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., jak wyżej już wskazano, jest możliwa przy spełnieniu łącznie dwóch przesłanek: sprawa dotyczy ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień (J. Borkowski Kodeks Postępowania administracyjnego [w] Komentarz, 1989 r. s. 251), przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspakaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych nie tworzących praw nabytych dla strony, należy zaliczyć decyzje z treści których strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień (J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. C.H. Beck 2000 str. 625). Zdaniem Sądu decyzja ostateczna z [...] września 2022r. nr [...] należy do kategorii decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Użyte natomiast w przepisie pojęcia "interes społeczny" lub "słuszny interes strony", nie zostały w nim zdefiniowane dlatego też muszą być ustalone w konkretnej sprawie i uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikające ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym "Słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2005r., sygn. akt V SA/Wa 1658/05, - dostępny w bazie LEX nr 188729). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż podstawą materialnoprawną decyzji Prezydenta M. B. z [...] września 2022r. stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 102 ust. 2 u.k.p., zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Z kolei art. 49 ust.1 pkt 3 lit. b u.k.p. stanowi, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. Wskazać należy również na treść art. 104a pkt 2 u.k.p., zgodnie z którym uprawnienia do kierowania pojazdami osoby wobec, której starosta wydał decyzję administracyjną o zatrzymaniu dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie m.in. art. 102 ust. 1 pkt 2-5 i 7 oraz ust. 1d u.k.p. – ulegają zawieszeniu. Mając na uwadze wskazane regulacje zauważyć należy po pierwsze, że koniecznymi przesłankami zwrotu zatrzymanego prawa jazdy są ustanie przyczyny zatrzymania i uiszczenie opłaty ewidencyjnej. Niezbędnym warunkiem jest również posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami, bowiem zwrot dokumentu prawa jazdy dokonywany jest z założeniem, że dana osoba posiada uprawnienia do kierowania pojazdami. Ponadto, jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Ustawodawca wskazał zatem, że przesłanką do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest upływ okresu przekraczającego rok liczony od dnia zatrzymania prawa jazdy. Interpretując tę przesłankę nie można pominąć jednak tego, że treść art. 102 ust. 2 u.k.p. w pełni koresponduje z przepisem art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p., stanowiącym, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była "pozbawiona" na okres przekraczający rok. Przy czym podkreślić należy w tym miejscu, że – zgodnie z najnowszą i dominującą linią orzeczniczą, którą tutejszy Sąd podziela - wyłącznie okres faktycznego pozbawienia prawa jazdy wynikający wprost z określonych tytułów prawnych jak wyrok, postanowienie czy decyzja administracyjna przesądza o terminie pozbawienia prawa jazdy, a nie czas, w jakim w rzeczywistości osoba pozostawała bez prawa jazdy (por. wyroki: NSA z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 24/12, WSA w Gdańsku z 19 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 38/17 - dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Koniecznym jest więc wyraźne rozróżnienie wskazanych powyżej okresów, tj. okresu pozbawienia prawa jazdy określonego w konkretnym tytule prawnym (np. decyzji administracyjnej) oraz okresu przez jaki dana osoba rzeczywiście pozostaje bez prawa jazdy (tj. od momentu faktycznego zatrzymania prawa jazdy do momentu jego zwrotu). Wykładnia przepisu art. 102 ust. 2 u.k.p. dokonana przy uwzględnieniu treści art. 49 ust. 1 pkt 4 lit. b u.k.p. prowadzi zatem do wniosku, że zwrot prawa jazdy uzależniony jest od uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji wyłącznie w sytuacji, gdy okres na jaki dana osoba została pozbawiona prawa jazdy na podstawie określonego tytułu prawnego, przekracza rok. Skutku tego natomiast nie wywołuje jedynie czas w jakim osoba w rzeczywistości pozostawała bez prawa jazdy, tj. okres od dnia faktycznego zatrzymania prawa jazdy do momentu jego zwrotu. Nie ma zatem podstaw prawnych aby dany okres uwzględniać obok okresu zatrzymania prawa jazdy stwierdzonego stosownym tytułem prawnym i tym samym de facto go wydłużać, a następnie uzależniać od tego konieczność zdania egzaminu państwowego na prawo jazdy. W związku z powyższym nie może ulegać wątpliwości, że zgodnie z wolą racjonalnego ustawodawcy okres zatrzymania prawa jazdy, istotny dla możliwości prawidłowego stosowania art. 102 ust. 2 i art. 49 ust.1 pkt 3 lit. b u.k.p., powinien mieć oparcie w decyzji administracyjnej, wyroku czy postanowieniu. Za powyższym stanowiskiem przemawia dodatkowo treść art. 49 ust. 3 u.k.p. – gdzie wskazano że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego nie podlegają osoby wobec, których zapadł wyrok uniewinniający albo postępowanie zostało bezwarunkowo umorzone, co również potwierdza, że konieczność zdania egzaminu skorelowana jest stricte z pozbawieniem prawa jazdy na podstawie tytułu prawnego (w tym wypadku wyroku sądu), nie zaś z rzeczywistym okresem pozostawania bez prawa jazdy. W niniejszej sprawie okres pozbawienia Skarżącego prawa jazdy, znajduje potwierdzenie w konkretnym tytule prawnym, jakim jest decyzja Prezydenta M. B. z [...] stycznia 2021r., na podstawie której zatrzymano Skarżącemu prawo jazdy na okres 3 miesięcy do [...] marca 2021 r. włącznie. Z powyższego wynika więc, że okres pozbawienia Skarżącego prawa jazdy nie przekroczył rocznego okresu, o którym stanowi art. 102 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. W związku z tym odmowa przez organy orzekające zwrotu prawa jazdy nastąpiła z uwagi na błędną wykładnię przepisów i związane z tym nieprawidłowe uznanie, że zwrot prawa jazdy Skarżącemu uzależniony jest od uzyskania przez niego pozytywnego wyniku egzaminu państwowego. Prowadzi to do wniosku, że odmowa uwzględnienia wniosku Skarżącego i zmiany decyzji Prezydenta M. B. o odmowie zwrotu prawa jazdy, prowadzi do stanu sprzecznego z art. 102 ust. 2 i art. 49 ust. 1 u.k.p. O zastosowaniu w rozpoznawanej sprawie art. 154 k.p.a. przemawia zatem nie tylko uzasadniony interes Skarżącego lecz przede wszystkim interes społeczny rozumiany jako konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą niekwalifikowaną. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien kierować się oceną prawną wyrażoną przez Sąd i wyeliminować ww. błędy w wykładni prawa i ustaleniach stanu prawnego m.in. w przedmiocie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. O kosztach postępowania, jak w pkt 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz Skarżącego kwotę [...]zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł oraz kwota [...]zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.