II SA/Bd 622/09

Dnia 16 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 września 2009 roku sprawy ze skargi A. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 40 zł (czterdzieści 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] marca 2009 r., przyznał skarżącej A. C. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad dzieckiem M. C. w kwocie [...] zł. miesięcznie, za okres od 2009.03. [...] do 2009.10.31 r., oraz składkę na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad w/w dzieckiem w kwocie [...] zł. miesięcznie za w/w okres. Organ, na podstawie art. 107 § 1 kpa odstąpił od uzasadnienia decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że świadczenie wraz z zapłatą składek winno zostać przyznane począwszy od [...] czerwca 2008 r. Strona wyjaśniła, że niepełnosprawność jej syna datuje się od [...] 2005 r. i od tego czasu przysługiwało mu świadczenie rehabilitacyjne wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym, a ostatnie orzeczenie o niepełnosprawności z [...].12.2007 r., ustaliło niepełnosprawność dziecka do 31.12.2008 r., przy czym [...] czerwca 2008 r. złożyła wniosek do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z prośbą o zmianę kwalifikacji niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] maja 2009 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie swoje organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania: W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt niniejszej sprawy wynika, że syn skarżącej, M. C., ur. [...].2002 r., orzeczeniem z dnia [...].12.2007 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Wąbrzeźnie, został zaliczony do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem dotyczącym konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie nie zawiera wskazania dotyczącego konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie to zostało wydane do dnia 31.12.2008 r. Wnioskiem z dnia [...].06.2008 r., skarżąca wystąpiła ponownie do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], który orzeczeniem z dnia [...].06.2008 r. odmówił wydania orzeczenia o niepełnosprawności jej syna, albowiem orzeczenie z dnia [...].12.2007 r., które wydano do dnia 31.12.2008 r., nie utraciło ważności oraz, że nie nastąpiło istotne pogorszenie stanu zdrowia. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wydał orzeczenie z dnia [...].08.2008 r. utrzymujące w mocy zaskarżone orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Sąd Rejonowy w [...] Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z [...].02.2009 r. sygn. akt IV U 428/08, zmienił zaskarżone orzeczenie [...].08.2008 r., w ten sposób, że ustalił, iż M. C. wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji w sposób przewyższający zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w danym wieku, w okresie od 1 grudnia 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. Na tle tak ustalonego stanu faktycznego należy stwierdzić, iż orzeczenie zaliczające M. C. do osób niepełnosprawnych ważne było do [...].12.2008 r., zatem po tej dacie brak jest podstaw prawnych do przyznania przedmiotowego świadczenia. Przytoczony wyżej wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].02.2009 r. ustala jedynie jedno z wymaganych powołanym wyżej przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazań, które jednak nie może funkcjonować samodzielnie, tj. bez ważnego orzeczenia o zaliczeniu dziecka do osób niepełnosprawnych. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast w myśl § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, do wniosku należy dołączyć m.in. orzeczenie o niepełnosprawności dziecka. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji nie miał podstaw do ustalenia na wniosek Pani A. C. z dnia [...].03.2009r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...].03.2009 r., bowiem do wniosku Pani A. C. nie załączyła niezbędnego dokumentu, jakim jest orzeczenie o niepełnosprawności dziecka. Z uwagi na treść powołanych wyżej przepisów, nie jest możliwe przyznanie przedmiotowego świadczenia bez ważnego orzeczenia o niepełnosprawności. W skardze złożonej do Sądu, skarżąca podniosła, że z przytoczonego w zaskarżonej decyzji wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...].02.2009 r., wynika wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, przedłuża okres niepełnosprawności jej syna do 31 grudnia 2009 r., co oznacza, że zachodziły przesłanki do uwzględnienia jej odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została przede wszystkim z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy interpretacji tego przepisu, stanowiącego podstawę prawną uchylenia decyzji organu pierwszo instancyjnego do ponownego rozpatrzenia, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wobec wyjątków należy stosować wykładnię ścieśniającą - exceptio est strictissimae interpretationis (Z. Janowicz, glosa do uchwały 7 sędziów z dnia 13 stycznia 1983 r., III AZP 7/82, PiP 1984, z. 2, s. 142; por. także wyr. NSA z dnia 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, niepubl.). Nie może być więc ona podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten do tych tylko sytuacji wyraźnie zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia tego typu (wyr. NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, niepubl.; wyr. WSA w Warszawie z 30 listopada 2005 r., I SA/Wa 2085/04, niepubl.). W przedmiotowej sprawie tymczasem, organ odwoławczy nie stwierdził takiego uchybienia organu pierwszoinstancyjnego, które wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dał temu wyraz w uzasadnieniu swej decyzji, w którym nie wskazał potrzeby w tym zakresie, wskazując organowi I instancji, że powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej i wydać decyzję zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. W istocie przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była wyłącznie odmienna od dokonanej przez organ I instancji, ocena prawna organu odwoławczego, w przedmiocie zasadności przyznania świadczenia skarżącej. Narusza to przepis art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu powodującym konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Podnieść należy również, iż w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy nie orzekł w niniejszej sprawie wprawdzie wprost na niekorzyść odwołującej się, jednakże uchylił on decyzję organu I instancji i wyraził pogląd ewidentnie pogarszający jej sytuację (obchodząc w ten sposób zakaz reformationis in peius), nie stwierdzając jednocześnie aby decyzja organu I instancji dotknięta była rażącym naruszeniem prawa. Wskazać trzeba w związku z tym, iż obowiązkiem organu odwoławczego, w sytuacji odstąpienia od zakazu reformationis in peius, było szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Nie dopełnienie przez organ powyższego wymogu stanowi naruszenie art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy uchybił też przepisom prawa materialnego, w poczynionych przez siebie wywodach co do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącej się nie należy. Pomijając już zagadnienie, że organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15), to należy stwierdzić, iż w świetle materiału zgromadzonego w sprawie, istnieją przesłanki do przyznania skarżącej dochodzonego przez nią świadczenia za grudzień 2008 r. Skarżąca uzyskała bowiem w/w wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2009 r., mocą którego nastąpiło wymagane przez art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustalenie, że syn skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Okoliczność ta została ustalona na okres od 1 grudnia 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. Skoro więc okres grudnia 2008 r. obejmowało również ustalenie, że syn skarżącej został zaliczony do osób niepełnosprawnych, zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...].2007 r., to, nie wdając się w rozważania, jak należy interpretować wskazany wyrok sądu powszechnego, zachodziła w sprawie taka sytuacja, że przez okres grudnia 2008r., syn skarżącej legitymował się zarówno orzeczeniem o niepełnosprawności, jak i wskazanym, koniecznym warunkiem z art. 17 ust. 1 w/w ustawy, do uzyskania przez jego matkę świadczenia rodzinnego. Ubocznie tylko można wskazać, że sąd powszechny związany jest granicami odwołania, a ponadto w okresie objętym ustaleniami sądu, tj. w grudniu 2008 r., istniało ważne orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...].2007 r. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu odwoławczego, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 cyt. ustawy, oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...].03.2009 r., bowiem do wniosku strona nie załączyła orzeczenia o niepełnosprawności dziecka, to w ocenie Sądu pogląd ten nie jest trafny. Trzeba bowiem mieć na względzie, że wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ten art. 24 ust. 2 w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten nie odnosi się wprost do sytuacji faktycznej i prawnej niniejszej sprawy, której przedmiotem jest nie zasiłek, lecz świadczenie pielęgnacyjne, jednak Trybunał Konstytucyjny wyraźnie i jednoznacznie wywiódł w motywach wyroku, że w każdym przypadku, gdy prawo do świadczenia rodzinnego jest uzależnione od niepełnosprawności, winno ono być przyznane od momentu wskazanego w decyzji ustalającej wystąpienie określonej niepełnosprawności, a zatem w stosunku do wszystkich tych przypadków art. 24 ust. 2 jest niekonstytucyjny. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, w sytuacji utraty przez ten przepis domniemania konstytucyjności, możliwość stosowania przez sądy administracyjne wykładni tego przepisu przy wykorzystaniu art. 8 Konstytucji. Sąd w niniejszym składzie całkowicie przyjmuje to stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Mianowicie wszystkie argumenty przedstawione w powyższym wyroku Trybunału całkowicie są aktualne w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne, gdy strona nie mogła złożyć wniosku wcześniej, zanim nie uzyskała orzeczenia (wyroku) o ustalenia omawianego wymogu stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, od wystąpienia, którego uzależnione jest to świadczenie. Tak więc stwierdzenie niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 tylko w zakresie oznaczonym w sentencji wyroku konstytucyjnego powoduje niczym nieuzasadnioną nierówność wobec prawa w stosunku do osób znajdujących się w takiej sytuacji jak skarżąca. Konstytucyjność tego przepisu została więc zakwestionowana w szerszym zakresie, pozwalając sądowi administracyjnemu na bezpośrednie stosowanie norm konstytucyjnych (art. 8 Konstytucji). W szczególności norma art. 2 Konstytucji, - stanowiącego, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, wynika zasada sprawiedliwości i równości wobec prawa – nakazuje, by osoby znajdujące się w rodzajowo identycznej sytuacji traktowane były jednakowo przez władze publiczne. Skoro więc w jednym przypadku, objętym wprost sentencją przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prawo do świadczenia rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności może być przyznane od chwili powstania tej niepełnosprawności, określonej w stosownym akcie, to i w pozostałych przypadkach ta reguła winna obowiązywać. W takim zaś razie podpada pod nią również i skarżąca, która bez nieusprawiedliwionej zwłoki wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne po uzyskaniu wyroku określającego dodatkowe warunki niepełnosprawności jej dziecka, stanowiące przesłankę nabycia prawa do tego świadczenia (por. Wyrok z dnia 5 lutego 2009 r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach IV SA/Gl 471/08, LEX nr 478694). Należy odnieść się również do powoływanego przez organ odwoławczy przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.). Wynika z niego, że do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego należy m.in. dołączyć orzeczenie o niepełnosprawności. Oczywistym jest, iż o ile orzeczenie takie, w części uprawniającym do świadczenia, wynika z wyroku sądowego, to należy przedłożyć ten wyrok, albo skorygowane już orzeczenie. Stosownie do art. 365 § 1 k.p.c. wiążący dla organów administracyjnych jest dopiero wyrok prawomocny. Nie wystarczy zatem powołać się na fakt wydania wyroku, lecz przedstawić wyrok prawomocny. Prawomocność wyroku stwierdza zaś sąd powszechny. Tymczasem omawiany wyrok stał się prawomocny w dniu [...] lutego 2009 r., co zostało jednakże stwierdzone przez tenże sąd dopiero [...] marca 2009 r. W tym stanie rzeczy nie można uznać, by przedłożenie owego wyroku przez skarżącą w dniu [...] marca 2009 r. nastąpiło z zawinionym przez nią opóźnieniem, skutkującym pozbawieniem jej świadczenia pielęgnacyjnego za grudzień 2008 r. W świetle powyższych rozważań, należało uznać, że zachodzą przesłanki do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 do 31 grudnia 2008 r. Brak jest natomiast przesłanek do przyznania świadczenia za dalszy okres, albowiem brak jest orzeczenia, które stwierdzałoby niepełnosprawność syna strony od 1 stycznia 2009 r. Omawiany wyrok sądu powszechnego nie ustalał bowiem niepełnosprawności, a orzeczenie Powiatowego Zespołu ds./ Orzekania o Niepełnosprawności z [...] 2007r., ustaliło niepełnosprawność do 31 grudnia 2008 r. Jak zaznaczono to już wyżej, organ odwoławczy rozstrzygnie jednak, czy w sprawie będzie miał zastosowanie zakaz pogarszania sytuacji strony za okres po 31 grudnia 2008 r., w rozumieniu art. 139 kpa. Zaprezentowana wykładnia prawa obowiązywać będzie organ administracyjny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z tych względów, skoro zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b, ustawy z 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) , orzeczono jak w sentencji wyroku.