II SA/Bd 641/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Uchwałą z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Zarząd Powiatu w R., na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) odwołał S. B. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Mechanicznych im. J. P. w R. Potrzebę odwołania z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły, Zarząd Powiatu uzasadnił zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku uniemożliwiającego pozostanie S. B. na zajmowanym stanowisku. Przejawiało się to między innymi takimi uchybieniami jak: niewłaściwym zarządzaniem szkołą, działaniem niezgodnym z prawem oświatowym, brakiem właściwego nadzoru na finansami szkoły i gospodarstwa pomocniczego, brakiem współpracy z organem prowadzącym, zaniedbaniem i rażącymi błędami w prowadzeniu dokumentacji pracowniczej i dotyczącej awansu zawodowego nauczycieli oraz nieprzestrzeganiem dyscypliny pracy. [...] Kurator Oświaty wyraził negatywną opinię w sprawie propozycji odwołania S. B. z zajmowanego stanowiska. Zdaniem organu nadzoru, Zarząd Powiatu w R. winien wykazać i szczegółowo uzasadnić, w jakim zakresie zarzucone dyrektorowi uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie szkoły i jakie negatywne skutki dla szkoły wywołałoby pozostawienie S. B. dalej na stanowisku dyrektora szkoły. Zarząd Powiatu w R. nie odniósł się w uzasadnieniu do uchwały do tej kwestii. Nie wykazał także związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami a dalszą działalnością szkoły. Wojewoda [...], na podstawie art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym, zaskarżył uchwałę Zarządu Powiatu do sądu administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ze względu na naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu nadzoru, przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zarzuty wobec dyrektora szkoły nie stanowią szczególnie uzasadnionych przyczyn w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zarząd Powiatu nie wyjaśnił, w jakim zakresie zarzucone dyrektorowi uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie szkoły i jakie negatywne skutki wywołałoby pozostawienie go na dotychczasowym stanowisku. Zarząd Powiatu w R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 442/10 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały wskazując, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. W przedmiotowej sprawie przyczyną uruchomienia przez Zarząd Powiatu w R. procedury odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, była nieusprawiedliwiona nieobecność dyrektora w pracy w dniu [...] kwietnia 2009 r. oraz kontrole problemowe przeprowadzone w szkole, w wyniku których stwierdzono nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji pracowniczej, które powodują nieuzasadnione podwyższenie kosztów funkcjonowania szkoły. Przyczyną odwołania był również projekt organizacji pracy szkoły na rok szkolny 2009/2010, który nie uwzględnia ustaleń organu prowadzącego i przepisów prawa. W ocenie Sądu, przewinienia wytknięte dyrektorowi przez organ nie stanowią szczególnie uzasadnionych przypadków, które uzasadniały odwołanie dyrektora w trakcie trwania roku szkolnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażane było stanowisko, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być więc na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08). Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub jest nie do przyjęcia z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 789/07). Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nie wykazał, iż zarzucone dyrektorowi uchybienia uniemożliwiają mu dalsze efektywne kierowanie podległą placówką i uzasadniają przypuszczenie, że pozostawienie go na stanowisku zagraża interesowi publicznemu. Uznanie organu administracji w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego nie może mieć charakteru dowolnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione w uzasadnieniu uchwały podjętej w tej sprawie. Tym wymogom nie odpowiada uzasadnienie uchwały będącej przedmiotem skargi. Prowadzi to do konkluzji, że zaskarżona uchwała dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa; nie pozwala bowiem na ocenę, że w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Zarząd Powiatu w R., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można było w myśl art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, z uwagi na upływ 1 roku od dnia jej podjęcia. Uchwała nie jest aktem, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym; ani nie należy do aktów prawa miejscowego, ani nie uchybiono terminowi jej przedłożenia wojewodzie. Nie dotyczył jej, zatem rygor czasowy określony w tym przepisie. Gdyby istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, sąd administracyjny mógłby orzec jedynie o niezgodności uchwały z prawem, a nie o jej nieważności, co wywołałoby skutek prawny ex nunc. Sąd pierwszej instancji przy orzekaniu nie uwzględnił jednak upływu rocznego terminu. Zarzut ten był już formułowany przez Zarząd Powiatu w odpowiedzi na skargę Wojewody [...], ale Sąd ten w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniósł się do niego, skupiając się tylko na kwestii zasadności odwołania ze stanowiska dyrektora. Tym samym Sąd naruszył również art. 147 § 1 P.p.s.a.,na który się powołuje, nie dostrzegając jednocześnie zawartego w nim odniesienia do przepisów szczególnych wyłączających stwierdzenie nieważności, podczas gdy takim przepisem jest art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 46/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania uznając, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. W ocenie Sądu przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej na uchwałę lub akt, o których wyżej mowa, jednak zawartą w nim regulację, ze względu na zastrzeżenie: "jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności", należy odczytywać w powiązaniu z przepisami ustaw ustrojowych dotyczących samorządów: gminy, powiatu i województwa w zakresie określającym zasady i tryb sprawowania nadzoru nad działalnością tych jednostek samorządu terytorialnego. W analizowanym przypadku chodzi o przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Cytowany przepis jest, więc tym przepisem szczególnym wyłączającym stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu, o jakim mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. Obowiązkiem sądu dokonującego kontroli zaskarżonej uchwały organu powiatu jest, zatem ustalenie w pierwszej kolejności, czy nie zachodzą wymienione w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd kasacyjny podkreślił, że będąca przedmiotem zaskarżonego wyroku uchwała Zarządu Powiatu R. nie jest aktem prawa miejscowego, wymagała zatem rozważenia kwestia, czy uchybiono obowiązkowi przedłożenia zaskarżonej uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tym względzie trzeba mieć na uwadze, że terminy, w jakich starosta obowiązany jest przedłożyć wojewodzie uchwały organów powiatu, dotyczą wyłącznie uchwał rady powiatu oraz uchwał organów powiatu w sprawach porządkowych. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w R. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie należy do żadnej z kategorii tych aktów. Wobec tego, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, uchwały tej nie dotyczy rygor czasowy określony w art. 78 ust. 1. Oznacza to, że przy dokonywaniu sądowej kontroli zaskarżonej uchwały nie znajdowały zastosowania przesłanki wyłączenia zakazu stwierdzenia nieważności uchwały przewidziane w art. 82 ust. 1. Tej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.przy orzekaniu w przedmiocie skargi wniesionej przez Wojewodę [...] w ogóle nie badał, mimo iż Zarząd Powiatu R. w odpowiedzi na skargę wyraźnie na nią wskazywał. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2011 r., sygn. I OSK 46/11. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Wyłączną właściwość rady powiatu określa art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej ustawa). Organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu co uzasadniało kompetencje do zwolnienia dyrektora szkoły. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy, Starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydawania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Należy zgodzić się ze skarżącym, że uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w R. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie odwołanie ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Mechanicznych im. J. P. w R. nie należy do uchwał wymienionych w art. 78 ust. 1 ustawy. Nie jest to, bowiem uchwała rady powiatu, a uchwała zarządu. Tylko uchwały w sprawie wydawania przepisów porządkowych organów państwa (a więc rady powiatu i zarządu) podlegają przekazaniu wojewodzie w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Uchwała zarządu powiatu o odwołaniu dyrektora szkoły nie należy do tej kategorii uchwał. Trafny jest wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę, że podjęta uchwała nie jest aktem prawnym, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy i nie dotyczył jej rygor czasowy określony w tym przepisie. Nie oznacza to jednak, że uchwały zarządu powiatu nie podlegają nadzorowi wojewody. Nadzorowi wojewody podlega cała działalność komunalna jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy te jednostki działają w formach właściwych prawu cywilnemu. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od jej podjęcia (z wyjątkami niemającymi zastosowania w sprawie). Zaskarżona uchwała została podjęta [...] maja 2009 r. Powoduje to, że nie można stwierdzić jej nieważności. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu 1 roku, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. W ocenie Sądu istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela oceny zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. II SA/Bd 442/10. Oceny te nie były kwestionowane w skardze kasacyjnej a zatem są wiążące w toku dalszego postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę sąd rozstrzyga w granicach uchylenia sprawy. Uzasadnia to ocenę, że zaskarżona uchwała rady powiatu została wydana z naruszeniem prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.).