II SA/Bd 649/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto I. na uchwałę Rady Powiatu I. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie założenia gimnazjum oraz nadania statutu oddala skargę. Rada Powiatu I. na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 5 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 5b, art. 5c pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 58 ust. 1, 2a i 6, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) oraz art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.) podjęła w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwałę Nr [...] dotyczącą założenia z dniem [...] września 2010 r. trzyletniego gimnazjum dwujęzycznego o nazwie "G.", z siedzibą przy ul. [...] w I. W uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały podkreślono, że G. stanowi uzupełnienie oferty edukacyjnej dla młodzieży gimnazjalnej zamieszkałej w powiecie inowrocławskim – żadne z publicznych i niepublicznych gimnazjów w powiecie nie oferuje kształcenia dwujęzycznego. G. powstanie z wykorzystaniem bazy dydaktycznej oraz zasobów kadrowych I Liceum Ogólnokształcącego im. J. K. w I. Wskazano ponadto, że utworzenie G. uzyskało pozytywną rekomendację K-P Kuratora Oświaty w B. Natomiast porozumienia ws. przekazania kompetencji do utworzenia i prowadzenia przez Powiat G. podpisano z następującymi gminami: R., I., K. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Powiatu I. wniosła Gmina Miasta I., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz wstrzymania jej wykonania w całości. Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a w szczególności art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) na skutek: 1. przyjęcia, iż stanowi on przepis szczególny w stosunku do przepisów ustrojowych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a w szczególności do art. 8 ust. 2a tejże ustawy oraz przepisów ustrojowych zawartych w ustawie z dnia 5 czerwca 1988r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), a w szczególności art. 4 ust. 5 i art. 5 ust. 2 tejże ustawy, 2. pominięcia w sprawie przepisów: art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), co doprowadziło do założenia przez Powiat I. gimnazjum dwujęzycznego z dniem [...] września 2010 r. oraz nadania mu statutu, pomimo nie zawarcia porozumienia z Miastem I. w tym zakresie. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Przepisu art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Podkreślono, że do zadań własnych gmin należy zakładanie i prowadzenie gimnazjów (obok przedszkoli i szkół podstawowych), w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych (zadanie własne powiatu zgodnie z art. 5 ust. 5a tejże ustawy), szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich. Niewątpliwie do żadnego z wyłączonych rodzajów szkół, nie zalicza się gimnazjum dwujęzyczne, a tym samym i oddział takiego gimnazjum. Zatem, jak podkreśliła strona skarżąca, zarówno założenie jak i prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego stanowi zadanie własne gmin. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta z oczywistym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje w ogóle możliwości przejmowania przez powiat zadań gmin ani w drodze ustawowej, ani w drodze porozumienia między gminą i powiatem. Powyższe, jak podkreśliła skarżąca, jednoznacznie wynika z brzemienia art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, iż powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu oraz z brzmienia art. 5 ust. 2 tejże ustawy, zgodnie z którym powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Możliwe jest zatem przekazanie kompetencji tylko w jedną stronę – z powiatu do gmin. Zgodnie z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Skarżąca nie zgodziła się również z praktyką zakładania i prowadzenia przez powiaty gimnazjów na podstawie porozumień zawieranych z gminami w sprawie przejęcia przez powiat zadania własnego gminy w zakresie założenia i prowadzenia gimnazjum, w tym dwujęzycznego, które to porozumienia stanowią rezultat wykonania uchwał podejmowanych w tym zakresie przez organy stanowiące powiatów i gmin wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty z pominięciem przepisów ustrojowych zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak i ustawach samorządowych. Jednocześnie żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje przekazania zadań z gminy do powiatu czy województwa. Powołano się na wyrok WSA w Gliwicach z 7 maja 2008 r. syg. II S.A./GL 275/08 w którym wyrażono pogląd o niedopuszczalności ograniczenia zadań własnych gminy i wyzbycie się części z nich przez przekazanie ich w drodze porozumienia powiatowi. Przytoczono także pogląd zawarty w komentarzu do ustawy o samorządzie powiatowym (R.Cybulska i inni ABC 2007 wyd.II) w którym wyrażono pogląd, że zadania powiatu i sposób ich określenia są wyrazem instytucjonalnej realizacji zasady subsydiarności, która opiera się na dwóch głównych założeniach, czyli domniemaniu zadań i kompetencji na rzecz gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego i powierzeniu zadań przekraczających możliwości gminy innym jednostkom samorządu terytorialnego (powiatom województwom). Skarżąca podkreśliła ponadto, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, iż art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty może stanowić podstawę przekazania zadania własnego w zakresie założenia i prowadzenia szkoły (w tym przypadku gimnazjum dwujęzycznego) przez jednostkę samorządu terytorialnego innej jednostce samorządu terytorialnego tylko wtedy, gdy przekazanie to nie narusza określonych w ustawach samorządowych, w tym w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o samorządzie powiatowym – zasad zawierania porozumień pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Podjęcie przez Radę Powiatu I. na sesji w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwały Nr [...] dotyczącej założenia z dniem [...] września 2010 r. trzyletniego gimnazjum dwujęzycznego o nazwie "G.", z siedzibą przy ul. [...] w I. nastąpiło z naruszeniem art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty oraz art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 5 i art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tejże uchwały. Uchwała ta nie mogła stanowić podstawy do zawarcia przez Powiat Inowrocławski ważnego porozumienia z gminą z terenu tegoż Powiatu, dla którego prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego jest zadaniem własnym. Nieważność uchwały wynika przede wszystkim z faktu, iż Powiat I. nie zawarł żadnego porozumienia z Miastem I., tj. gminą – jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego jest zadaniem własnym. Zawarcie zaś wyłącznie tego porozumienia mogło stanowić prawnie usprawiedliwioną podstawę podjęcia ww. uchwały, Ze sformułowania art. 5 ust. 5b wynika, że stroną porozumienia z Powiatem powinna być wyłącznie ta gmina, na której obszarze według Powiatu I. ma powstać i być prowadzone gimnazjum dwujęzyczne. Pod pojęciem gminy należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium, a do zadań gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie edukacji. Nie ma znaczenia w sprawie, iż gimnazjum dwujęzyczne jest zgodnie z art. 58 ust. 2a ustawy o systemie oświaty szkołą bezobwodową. Powołano się na opinię Biura Analiz Sejmowych w opinii z [...] lipca 2010 r. w której stwierdzono, iż o powstaniu gimnazjum na terenie gminy nie może decydować inna gmina w porozumieniu z powiatem. Miasto I. posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu z [...] maja 2010, albowiem założenie i prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego jest zadaniem własnym gminy. Interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały został ewidentnie naruszony albowiem na stronach internetowych I L.O. im. J. K. w I. zamieszczono informacje dotyczącą gimnazjum dwujęzycznego. Miasto I. otwiera własną dwujęzyczną klasę przy Gimnazjum nr 4 w I., którego jest organem prowadzącym. Utworzenie gimnazjum dwujęzycznego przez Powiat I. na obszarze Miasta I. w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego poprzez istotne ograniczenie lub wręcz uniemożliwienie realizacji przez niego zadania własnego określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Gminy Miasta I. Rada Powiatu I. wniosła o odrzucenie skargi w całości z uwagi na nieprawidłowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a mianowicie nie określenie swojego żądania w zakresie usunięcia naruszeń i ewentualnie wniosła o oddalenie skargi w całości z uwagi na brak interesu prawnego i uprawnienia skarżącej do wniesienia skargi. W ocenie Rady Powiatu I. skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie. W zakresie wniosku o odrzucenie skargi w całości wobec wniesienia jej bez wyczerpania trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa podniesiono, że wezwanie przez skarżącego do usunięcia naruszeń prawa nie zawierało określenia żądania skarżącego w zakresie usunięcia naruszeń, przez co przedmiot zaskarżenia nie pokrywa się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej kolejności podniesiono, że skarga podlega oddaleniu, jako złożona przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu tych uchwał. Wskazano na treść art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty i wynikający z tego przepisu wniosek, że jednostka samorządu terytorialnego przyjmująca na siebie prowadzenie szkół lub placówek uzyskuje w ten sposób nowe zadanie, które przez to nie staje się jej zadaniem własnym, co znajduje potwierdzenie w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. Ministerstwa Edukacji Narodowej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie, a w szczególności w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 marca 2009 r. sygn. IV SA/GL 694/08 w części dotyczącej wykładni przepisu art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Za pozbawione podstaw uznać należy twierdzenie skarżącego, iż utworzenie gimnazjum dwujęzycznego przez Powiat I. pozbawi Miasto I. możliwości założenia i prowadzenia gimnazjum dwujęzycznego. Potwierdza to fakt, że Miasto I. otwiera w roku szkolnym 2011/2012 własną dwujęzyczną klasę w Gimnazjum Nr 4 w I. Utworzenie gimnazjum przez Powiat I. w żaden sposób nie ograniczyło, a tym bardziej nie uniemożliwiło Miastu I. utworzenia swojej klasy dwujęzycznej.. Wskazują na to okoliczności faktyczne związane z naborem uczniów. Podniesiono, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 u.s.p., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Nie można wykładni art. 87 ust. 1 u.s.p. interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny. Przekonanie o bezprawności bądź niesłuszności postanowień uchwały nie wystarcza do uznania, że interes prawny został tą uchwałą naruszony. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Powołano się na liczne wyroki sądów administracyjnych w tym zakresie. Skarżący powinien wykazać w dacie wnoszenia skargi naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonymi uchwałami polegające na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć w chwili złożenia skargi (wyrok z 27.10.2008 sygn. II S.A./Kr 854/08, wyrok NSA z 4.9.2001 r. sygn. II S.A. 1410/01) Podniesiono, że przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.). Wyłącza on jednoczesne stosowanie przepisów zawartych w ustawach ustrojowych. Zawarcie zatem przez powiat z gminami porozumień dotyczących założenia i prowadzenia gimnazjum dwujęzycznego nie wymaga upoważnienia w ustawach ustrojowych, gdyż zezwalają na to przepisy szczególne ustawy o systemie oświaty, wyłączając tym samym stosowanie przepisów ogólnych. Stanowisko to zostało potwierdzone przez K– P Kuratora Oświaty, który pismem z dnia [...] marca 2010 r. zarekomendował utworzenie przy I Liceum Ogólnokształcącym im. J. K. gimnazjum dwujęzycznego. Wskazano także na pozytywne stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej, a stanowisko Rady Powiaty I. potwierdził także Wojewoda K– P. Zdaniem Rady Powiatu I., zarzut skarżącej, że uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta z oczywistym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jest chybiony, tym bardziej, że kwestionowany artykuł o systemie oświaty stanowi wystarczającą, samoistną i wyłączną podstawę prawną przejęcia przez powiat od gmin zadania polegającego na prowadzeniu gimnazjum dwujęzycznego, co nie pozbawia gminy możliwości prowadzenia szkół tego samego rodzaju i typu. Tym samym podjęcie zaskarżonych uchwał przez Radę Powiatu I. było zasadne i umocowane prawnie. Fakt, że jedna z gmin nie wyraża zgody na zawarcie porozumienia nie może uniemożliwić utworzenia szkoły. Wojewoda K–P słusznie zauważył, iż zagadnienie położenia siedziby gimnazjum dwujęzycznego nie ma większego znaczenia, gdyż na terenie każdej gminy znajdują się siedziby wielu instytucji publicznych i prywatnych, zupełnie niezwiązanych z daną gminą. Do odpowiedzi na skargę ustosunkowało się Miasto I. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. W ocenie skarżącego Miasta I. stanowisko Rady Powiatu zawarte w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Miasta I. wolą Rady Powiatu było przejęcie przez Powiat In. zadania własnego gmin w zakresie utworzenia i prowadzenia określonego typu i rodzaju szkoły w postaci gimnazjum dwujęzycznego, a nie w zakresie utworzenia i prowadzenia konkretnej szkoły. Świadczą o tym porozumienia zawarte z poszczególnymi gminami, z których treści wynika, iż przedmiotem tych uchwał było wyrażenie zgody na zawarcie przez gminy porozumień dotyczących utworzenia przez Powiat I. gimnazjum dwujęzycznego – a więc jedynie określonego typu i rodzaju szkoły, a nie konkretnej szkoły. Powołanie się przez Radę Powiatu I. na argument, że art. 5 ust. 5b stanowi samodzielną regulację kwestii zakładania przez jednostki samorządu terytorialnego szkół i placówek i na argument, że w przeciwnym wypadku przepis ten byłby zbędny Rada potwierdza, że przy podejmowaniu tych uchwał kierowała się przejęciem przez Powiat i. zadania własnego gmin w zakresie utworzenia i prowadzenia określonego typu i rodzaju szkoły w postaci gimnazjum dwujęzycznego. Zarzucono Radzie Powiatu I. niekonsekwencję i brak logicznej ciągłości przytaczanych przez nią argumentów dla wykazania swoich racji w sprawie. W dalszej części powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.1.2010 r. sygn I OSK 1140/09. Zaskarżona uchwała w istocie dotyczy przejęcia przez Powiat I. od gmin ich zadania własnego w zakresie założenia i prowadzenia określonego typu i rodzaju szkoły w postaci gimnazjum dwujęzycznego. Takiego przejęcia nie przewidują przepisy ustrojowe. W ocenie Miasta I. naruszenie interesu prawnego polega na ograniczeniu lub wręcz uniemożliwieniu realizacji przez niego zadania własnego określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Na sprzeciw zasługuje mylne przekonanie Rady Powiatu I. co do faktu, iż powiat jako jednostka samorządu terytorialnego może samodzielnie decydować o sposobie wykonywania zadań publicznych nie tylko przez siebie, ale także przez gminę Stanowisko Rady Powiatu I. pozostaje w sprzeczności z utrwalonym poglądem, zgodnie z którym powiaty spełniają jedynie rolę uzupełniającą w stosunku do gmin. Istnieje domniemanie zadań gminy i powierzenie zadań przekraczających możliwości gminy innym jednostkom samorządu terytorialnego. Samodzielność gminy polega m.in. na tym, iż jednostka ta sama rozpoznaje potrzeby zamieszkującej na jej obszarze wspólnoty samorządowej, sama ocenia rozmiar tych potrzeb i sama też decyduje o sposobach ich zaspokojenia. I tylko ona może być inicjatorem czynności takich jak porozumienia z innymi gminami w sprawie powierzenia im określonych zadań publicznych. Podtrzymano stanowisko zawarte w skardze, że stroną porozumienia w Powiatem Inowrocławskim może być wyłącznie ta gmina, dla której utworzenie i prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego jest zadaniem własnym. Podniesiono, że art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym definiując gminę wskazuje na wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Zadanie własne sprowadza się do obszaru, na którym ma być realizowane zadanie własne Miasta. Jest to kwestia pomijana przez Radę Powiatu. Do zadań własnych każdej gminy należy zaspakajanie potrzeb wspólnoty, w tym w zakresie edukacji, na terytorium, które ta gmina obejmuje. Argument, że szkołom dwujęzycznym nie ustala się obwodów jest całkowicie nieprzydatny dla rozstrzygnięcia sporu. Niezasadnie Rada Powiatu I. podważa opinię Biura Analiz Sejmowych. Wskazano na stanowisko Ministerstwa Finansów zawarte w piśmie z [...] września 2010 r. z którego wynika, że o powstaniu gimnazjum na terenie danej gminy nie może decydować inna gmina w porozumieniu z powiatem. Rekomendacja K–P Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2010 r. nie nawiązywała w ogóle do art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa podniesiono, że wezwanie Miasta I. zawierało określenie żądania w zakresie usunięcia naruszeń prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. 1. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu I. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie założenia gimnazjum oraz nadania statutu. 2. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga taka różni się od skargi na akt nadzoru, która jest wnoszona na ogólnych zasadach - art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – skarga na mocy tego przepisu przysługuje każdemu podmiotowi, który ma interes prawny w jej wniesieniu. Nie jest istotny zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, ale interes prawny wyrażający się w żądaniu oceny przez sąd zgodności aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (M. Stahl: Nadzór nad samorządem terytorialnym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 – 2005, wyd. NSA Warszawa 2005). Nadto skarga na akt nadzoru jest zawężona do określonego kręgu podmiotów. W postanowieniu N.S.A. z 10.12.2010 r. sygn. I OSK 1333/10 (internetowa baza orzeczeń N.S.A.) podkreślono, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 P.p.s.a., ale tylko co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Legitymacja skargowa w art. 50 p.p.s.a. powiązana jest z interesem prawnym, natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązana została z naruszeniem interesu prawnego. 3. W pierwszej kolejności należy zbadać, czy zostały zachowane warunki formalne do wniesienia skargi. Wniesienie skargi na uchwałę organu powiatu, podobnie jak i na uchwałę organu gminy, nie jest ograniczone terminem. Natomiast skutki zaskarżenia uzależnione są od terminu wniesienia skargi. Zgodnie z art. 82 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W sytuacji upływu terminu i istnienia przesłanek nieważności sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Jak wyjaśniono w uchwale NSA z 2.4.2007 sygn. OPS 2/07 w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, zaczyna biec termin 30 dni do wniesienia skargi obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. W dniu [...] marca 2011 r. Rada Miejska I. podjęła uchwałę nr [...] r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwałach Rady Powiatu I. Postanowiono wezwać Radę Powiatu I. do usunięcia naruszeń prawa wynikających z dwóch uchwał Powiatu I., m.in. uchwały nr [...] w sprawie założenia gimnazjum oraz nadania statutu. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Rada Powiatu I. podjęła uchwałę Nr [...] nieuwzględniającą wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Od daty podjęcia uchwały biegł 30 dniowy termin do wniesienia skargi. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia 12 maja 2011 r. postanowiono wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na zaskarżoną uchwałę. Wniesiona skarga nosi datę [...] maja 2011 r. należy zatem uznać, że skarga została wniesiona w terminie. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. udzielono pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Powiatu I. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w B. radcom prawnym: J. J. i I. D. oraz R. Ł. – Dyrektorowi I Liceum Ogólnokształcącego im. J. K. w I. 4. Sąd nie podzielił wniosku Rady Powiatu I. zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzuceniu skargi w całości. W ocenie Rady Powiatu I. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie określa żądania w zakresie usunięcia naruszeń, przez co przedmiot zaskarżenia nie pokrywa się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska I. nie wskazała, w jaki sposób Rada Powiatu I. ma usunąć wskazane naruszenia. Wniesienie skargi na uchwałę rady gminy, powiatu czy województwa musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy ustaw samorządowych nie określają, co ma być treścią tego wezwania. Stąd należy odnieść się do istoty tej czynności i wskazać, że w treści tego wezwania musi być zawarte żądanie usunięcia naruszenia prawa, inaczej mówiąc, musi być wyrażone niezadowolenie uprawnionego podmiotu z treści wydanego Nie ma wymogu wskazania, w jakiej formie ma to nastąpić. Organy działają w formach im właściwych, w zależności od przedmiotu sprawy. Art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym mówi o uchwałach rady i zarządu powiatu. Niekiedy ustawa wyraźnie wymienia formę działania, np. przy ustanawianiu aktów prawa miejscowego powiatu (art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu). Uchwała Rady Miejskiej I. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszeń prawa w uchwałach Rady Powiatu I. jest czynnością podjętą we właściwej formie. W uchwale tej wskazano także jakie konkretnie przepisy zostały naruszone. Przedmiot zaskarżenia został określony precyzyjnie – jest to konkretna uchwała o oznaczonym numerze, przedmiocie i z konkretnej daty. Dlatego nie jest trafne stwierdzenie Zarządu Powiatu I., że skarga została wniesiona bez wyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd Miasta I., że wezwanie zawierało określenie żądania w zakresie usunięcia naruszeń prawa. 5. Rozważania na temat interpretacji ustawy o systemie oświaty należy poprzedzić krótkim omówieniem istoty samorządu. Jak to podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20.3.2007 r. ) sygn. K 35/05 system informacji prawnej Lex nr 257771) zasada samodzielności samorządu jest zasadą konstytucyjnie chronioną. Art. 16 ust. 2 Konstytucji stanowi: "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Gwarancje zasady samodzielności stanowi art. 165 ust. 2, który brzmi: "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Znajduje ona też potwierdzenie w art. 4 ust. 2 EKSL stanowiącym: "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy", w związku z czym nie wymaga on odrębnej analizy. Trybunał Konstytucyjny w swej linii orzeczniczej wskazuje jednak, że zasada samodzielności samorządu nie ma charakteru absolutnego (zob. wyroki TK: z 4 maja 1998 r., sygn. K. 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31 oraz z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17, s. 42). Nie narusza zasady samodzielności ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znajduje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. To znaczy, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa Trybunału swoboda regulacyjna prawodawcy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym jak i materialnym. W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest wyłączność ustawy w zakresie wprowadzania ograniczenia. Gwarancja ta stanowi o niezależności samorządu od administracji rządowej. W aspekcie materialnym ingerencja ustawodawcy musi znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach, dla ochrony których ustawodawca wprowadza ograniczenie swobody działalności samorządu. Ingerencja ustawodawcy nie może też być nadmierna, tzn. nie może wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego. Treść konstytucyjnej zasady samodzielności gminy Trybunał rozpatrywał w szczególności w orzeczeniu z 23.10.1996 r. (sygn. K 1/96, Lex nr 28498). Zgodnie z art. 164 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Należy zgodzić się ze skarżącą, że Konstytucja wprowadza domniemanie właściwości gminy w wykonywaniu zadań samorządu terytorialnego. Powtarza to ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Każda z jednostek samorządu terytorialnego korzysta z ochrony prawnej i posiada osobowość prawną. Są one zobowiązane do współdziałania w imię interesu ogólnego, ale zachowują własną podmiotowość i prawo do ochrony własnych interesów. (orzeczenie TK z 4.10.1995 r. sygn. K 8/95, OTK ZU nr 2/1995 s. 58). Powiat w równym stopniu jest samodzielny jak i gmina. Każda z tych jednostek samodzielnie wykonuje powierzone jej zadania i reprezentuje własne interesy. Są podmiotami praw i obowiązków. Mogą posiadać własny majątek i samodzielnie zarządzać nim. Samorządy wykonują zadania publiczne w ramach ustaw. Samodzielność powiatu, podobnie jak i gminy, wyraża się także w tym, że nadzór nad nimi sprawowany jest w formach określonych prawem i tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Kryterium prawnym posługuje się także sąd administracyjny. Gmina i powiat to równe podmioty. 6. W dalszej kolejności należy zbadać uregulowania ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. zwana dalej ustawą). Zgodnie z art. 2 ustawy, system oświaty obejmuje m.in. szkoły, których ustawa wymienia 4 typy: podstawowe, gimnazja, ponadgimnazjalne i artystyczne. Z punktu widzenia organizacyjnego szkoła i placówka może być szkołą i placówka publiczną albo niepubliczną i może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną i osobę fizyczną. Przepisy ustawy regulują zakładanie i prowadzenie jakiego rodzaju szkół należy do zadań własnych gmin, powiatu i województwa. Przepis art. 5 ust. 5 ustawy wymienia szkoły, których zakładanie i prowadzenie należy do zadań własnych gmin. Wymienia m.in. szkoły podstawowe i gimnazja. Następnie przepis art. 5 ust. 5a wymienia szkoły, których zakładanie i prowadzenie należy do zadań własnych powiatu. Ust. 5b art. 5 ustawy wskazuje, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, a w przypadku szkół artystycznych – z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Ustawa nie wskazuje, co ma być treścią tego porozumienia. Przez pojęcie "porozumienie" należy rozumieć "zgodę na coś", "wzajemne zrozumienie", "umowa, układ", a "porozumieć się" oznacza "nawiązać z kimś kontakt", "dojść z kimś do zgody w jakiejś sprawie lub uzgodnić coś" (komputerowy słownik języka polskiego). Ustawodawca nie ustanowił jakiejś specjalnej procedury dotyczącej porozumienia. Należy przyjąć, że treścią porozumienia jest założenie i prowadzenie szkoły. Tak też to przyjęto w przedstawionych porozumieniach z gminami I., R., J., G., D. B. i Z. K=. Spełniony został zatem wymóg art. 5 ust. 5b. W ocenie Sądu z żądnego przepisu nie wynika, aby warunkiem założenia szkoły było porozumienie z miastem, na terenie którego szkoła ma mieć siedzibę. Gdyby był taki wymóg, podobnie jak i wymóg nie porozumienia, a zgody w art. 5 ust. 5b ustawy, to niewątpliwie ustawodawca taki wymóg zawarłby. Przepis ten posługuje się terminem: jednostka samorządu terytorialnego" co mieści w sobie każdy rodzaj jednostki samorządu terytorialnego. Systematyka tego przepisu (umieszczenie go tuż po przepisie o zadaniach powiatu) wskazuje, że chodzi tutaj głownie o prowadzenie szkół, które nie należą do zadań własnych powiatu. Przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty kreuje samodzielną kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkoły i placówki, których prowadzenie i zakładanie nie należy do ich zadań własnych. Warunkiem jest zawarcie porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla którego prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Przy takim rozumieniu art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, założenie i prowadzenie szkoły – gimnazjum dwujęzycznego - nie oznacza przejęcia kompetencji gmin. Do kompetencji gmin w dalszym ciągu należy prowadzenie szkół podstawowych oraz gimnazjów. Jeżeli przepis rangi ustawowej przewiduje możliwość prowadzenia gimnazjum przez inną jednostkę samorządu terytorialnego, to nie oznacza to, że samodzielność gmin została ograniczona. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Zresztą samodzielność gmin nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, ustanowionym przez prawodawcę. Ochrona tych wartości nie może wykluczyć lub znosić w istotny sposób prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie (wyrok TK z 4.5.1998 r. sygn. K 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31, wyrok z 9.4.2002 sygn. K 21/01, OTK ZU n 2/A/2002, poz. 17, s.42). Wykładnia językowa i systemowa jednoznacznie wskazują, że wolą ustawodawcy było również przyznanie praw do zakładania i prowadzenia innych szkól niż zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, przez inną jednostkę samorządu terytorialnego. Jest to uprawnienie samodzielne, równoległe do zadań własnych gmin i nie można tego rozpatrywać w płaszczyźnie przekazania zadań. Przekazanie zadań może nastąpić na mocy ustawy albo porozumień. Sąd podziela pogląd Ministerstwa Edukacji Narodowej zawarty w piśmie z dnia [...] września 2009 r. ([...]), że odmienny pogląd prowadziłby do wniosku, że regulacja zawarta w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jest całkowicie zbędna, skoro sprawa zawierania porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego została już uregulowana w przepisach samorządowych ustaw ustrojowych. Mamy tutaj do czynienia z kreowaniem prawa powiatu do utworzenia i prowadzenia szkoły należącej do zadań własnych gminy. W tym trybie nie następuje przekazanie zadania własnego jednej jednostki na rzecz drugiej, lecz wyłącznie poszerzenie zakresu działania jednej jednostki przez założenie i prowadzenie konkretnej placówki. W dalszym ciągu gmina nie może się wyzbyć prowadzenia gimnazjum jako zadania własnego (wyrok WSA w Gliwicach z 23.3.2009 r. sygn. IV S.A./GL 694/08, dostępne w bazie orzeczeń NSA). Nikt także nie pozbawił gminy prawa zakładania i prowadzenia gimnazjum. Prowadzi to do wniosku, że powiat może zakładać i prowadzić gimnazjum, pod warunkiem zawarcia porozumień. Takie porozumienia zostały zawarte z 7 gminami powiatu i. Porozumienia takiego nie zawarła natomiast Miasto I. Nie zawarcie porozumienia jest wyrazem woli i przejawem samodzielności gminy (miasta). Miasto I. swobodnie dysponuje swoim władztwem i wolną wolą, ale nie można tego odczytać w ten sposób, że odmowa wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia może jednocześnie paraliżować działania innego samodzielnego podmiotu, który działa na podstawie przepisów prawa. Nie zawarcie porozumienia oznacza, że Miasto I. nie ingeruje w założenie gimnazjum dwujęzycznego przez powiat. Gmina i powiaty działają we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność i samodzielnie decydują o sposobie wykonania zadań publicznych. Uwzględniając fakt, że przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty stanowi samodzielną i wyłączną podstawę przejęcia przez powiat od gmin zadania polegającego na prowadzeniu gimnazjum dwujęzycznego i przy uwzględnieniu faktu zawarcia porozumień z 7 gminami powiatu i. należy ocenić, że zaskarżona uchwała prawa nie narusza. Art. 5 ust. 5b nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustrojowych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Nie mamy do czynienia z ograniczeniem zadań własnych gminy. Gmina nie wyzbywa się swoich zadań. Nie mamy także do czynienia z sytuacją, gdy inna gmina decyduje o powstaniu szkoły w innej gminie. Jak to już wskazano, art. 5 ust. 5b kreuje samodzielne uprawnienia powiatu do założenia szkoły. Sąd nie podziela poglądu, że porozumienie musi być zawarte tylko z gminą, na terenie której miałoby powstać i być prowadzone gimnazjum. Wniosek taki nie wynika z treści art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Położenie siedziby gimnazjum nie ma w tej sytuacji większego znaczenia, ważne, aby położone było na terenie powiatu. Jest to wyłącznie kwestia techniczna. Należy podnieść, że szkoła podstawowa i gimnazjum może być tylko szkołą publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej (art. 8 ustawy o systemie oświaty). Osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. (art. 82 ustawy). Powiat, który chce założyć szkołę, nie może być w sytuacji gorszej niż osoby prawne i fizyczne. 7. W dalszym porządku uzasadnienia należy omówić legitymację skargową skarżącego i ocenić, czy jego interes prawny został naruszony. Według art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi (wyrok WSA z 27.10.2008 sygn. II S.A./Kr 854/08 i podane tam orzecznictwo, opublikowany w centralnej bazie orzeczeń dostępnej w internecie). Na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16.9.2008 r. sygn. SK 76/06 stwierdził, że art. 101 ust. 1 ustawy, ściśle związany z przyjętą powszechnie przez sądy wykładnią, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał i zarządzeń podjętych przez organ gminy ma każdy, kto wykaże się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego – jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Ustalając zakres pojęcia interesu prawnego, jak i uprawnienia, w orzecznictwie sądowym podnosi się, że interes prawny lub uprawnienie to interes własny, osobisty, indywidualny skarżącego. Podstawą do ustalenia interesu prawnego lub uprawnienia mogą być tylko przepisy prawa. Art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym mówi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia. Należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Należy podzielić pogląd Rady Powiatu, że strona skarżąca tego interesu nie wykazała. W cytowanym wyżej wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (Lex nr 435785) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżenie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego jest zgody z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Nie można uznać za interes prawny faktu, że Miasto I. w roku szkolnym 2011/2012 otwiera własną dwujęzyczną klasę w Gimnazjum nr 4 w I. Jest to interes faktyczny, a nie prawny. Należy nadmienić, że w gimnazjum dwujęzycznym nie ustala się obwodów (art. 58 ust. 2) co oznacza, że interesu prawnego nie można wyprowadzić z art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który mówi o uprawnieniach rady gminy do określenia granic obwodów wszystkich publicznych gimnazjów. 8. Przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały skutkuje oddaleniem skargi i w zasadzie czyniłoby zbędne rozważania merytoryczne. Ze względu na wagę sprawy i liczne kontrowersje wyrażające się w rozbieżnych opiniach różnych organów Sąd uznał jednak za konieczne zajęcie stanowiska i dokonanie wykładni art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. 9. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.