II SA/Bd 663/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Starosta W. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z zm.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o obowiązku zwrotu przez I. T. nienależnie pobranego świadczenia [...] zł, wywodząc że decyzjami Starosty W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i[...]po wznowieniu postępowania orzeczono, że decyzje nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, ale odmówiono ich uchylenia, ponieważ od dnia doręczenia ww. decyzji upłynęło 5 lat. Dlatego organ uznał, że wypłacone zasiłki od [...] grudnia 2000 r. do [...] grudnia 2001 r. - [...] zł oraz od [...] lipca 2003 r. do [...] lipca 2004 r. - [...] zł są świadczeniami nienależnymi i podlegają zwrotowi. Z decyzją nie zgodziła się I. T. wywodząc, iż nie można jej zarzucić, iż świadomie wprowadziła organ w błąd co do prowadzonej działalności gospodarczej. Wprawdzie w czasie rejestracji jako osoba bezrobotna posiadała wpis do ewidencji o działalności gospodarczej, jednak faktycznie jej nie prowadziła. Pytanie brzmiało czy prowadzi pozarolniczą działalności gospodarczą, a nie czy posada wpis do stosownej ewidencji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z 20 kwietnia 2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując iż z art. 76 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wynika, iż dla jego zastosowania wymagane jest wystąpienie dwóch przesłanek: obiektywnej - wypłaty świadczenia na podstawie nieprawdziwych oświadczeń albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd PUP przez osobę pobierającą to świadczenie oraz subiektywnej - prawidłowego pouczenia osoby pobierającej świadczenie o okolicznościach skutkujących utratą uprawnień do tego świadczenia. Wg organu obydwie przesłanki wystąpiły w niniejszej sprawie. Wobec posiadania przez skarżącą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w czasie, gdy rejestrowała się jako osoba bezrobotna, zaistniała podstawa do pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Starosta W, po wznowieniu postępowania, decyzjami z dnia [...] września 2012 r. nr[...] i [...] stwierdził, że decyzje o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z tego tytułu zostały wydane z naruszeniem prawa, jednak nie mógł ich uchylić w związku z upływem okresu 5 lat od dnia ich doręczenia. Nadto Wojewoda wskazał, że organ I instancji pouczył skarżącą, że przedmiotowe roszczenia PUP przedawniają się z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty, lecz skarżąca nie złożyła w tym zakresie stosownego oświadczenia. W skardze I. T. wniosła o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania lub o ich uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania lub też o stwierdzenie ich nieważności. Wskazała, że mimo stwierdzenia przez Starostę, że decyzje, którymi przyznano jej status bezrobotnej i prawo do zasiłku z tego tytułu, zostały wydane z naruszeniem prawa, to dalej pozostają w obrocie prawnym. Z powyższego wynika, że organy wydając decyzję będące przedmiotem skargi rozstrzygnęły kwestię, która była już rozstrzygnięta inna decyzją ostateczną, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Zarzuciła też naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. przez uznanie, że przedawnienie przedmiotowego roszczenia jest brane pod uwagę tylko w przypadku podniesienia stosownego zarzutu przez osobę do tego uprawnioną, tymczasem organ winien to uczynić z urzędu. Taka powinność wynika z art. 76 ust. 5 nakazującego w sprawach nieuregulowanych w ust. 2-4 stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przerwania biegu terminu przedawnienia. Nie można wobec tego przyjąć, że mają tu też zastosowanie inne przepisy regulujące tę materię. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia z urzędu przedawnienia podniósł, iż przepisy nie przewidują przedawnienia uprawnienia organu do wydania decyzji stwierdzających pobranie nienależnego świadczenia. Nadto, żaden z przepisów art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie stanowi, iż o nienależnym świadczeniu orzeka się tylko i wyłącznie w wyniku uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej to świadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisów art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Decyzją tą organ pierwszej instancji stwierdził obowiązek zwrotu przez I. T. nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...] zł. W wyżej wskazanej kognicji Sąd uwzględnił skargę, uznając zawarte w niej zarzuty za zasadne, co skutkować musi wyeliminowaniem zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest, że decyzjami Starosty W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. uznano I. T. za osobę bezrobotną i przyznano jej prawo do zasiłku z tego tytułu. Następnie wobec ustalenia przez Starostę W., iż zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ ten wznowił postępowania w ww. sprawach, a następnie decyzjami z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz [...] stwierdził, że decyzje nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, bowiem w dniu ich wydania skarżąca posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a o fakcie tym nie powiadomiła organu, co zdaniem Starosty W. stanowi negatywną przesłankę uznania za osobę bezrobotną. Jednocześnie organ odmówił uchylenia tych decyzji w związku z upływem pięciu lat od ich doręczenia. Konsekwencją powyższego było wydanie objętych zaskarżeniem decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma stanowisko organu dotyczące skutków prawnych decyzji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz [...] wydanych na podstawie art. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. Stosownie do przepisu art. 76. ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z zm.) powoływanej dalej jako "ustawa", osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się m.in. stosownie do art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziło by do sytuacji w której w obrocie prawnym pozostawały by dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne. Pierwsza przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 31/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 365/06). W przedmiotowej sprawie organ zdając sobie sprawę z potrzeby wzruszenia ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej świadczenie związane z przyznaniem jej statusu osoby bezrobotnej, wznowił postępowanie, jednak w związku z upływem 5 lat od dnia doręczenia decyzji przyznających przedmiotowe świadczenie, nie był władny do uchylenia tych decyzji. Stosownie bowiem do art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W myśl natomiast art. 151 § 2 K.p.a. jeżeli w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Należy jednak zauważyć - czego nie dostrzegły organy rozpatrujące niniejszą sprawę, że decyzje Starosty W. z dnia [...] września 2012 r. [...] i [...] podjęte na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., nie wyeliminowały wskazanych w nich decyzji z obrotu prawnego (a jedynie stwierdzono, że zostały wydane z naruszeniem prawa). Decyzje te nadal kształtują stosunek prawny. Ww. decyzje z [...] września 2012 r. mogą natomiast ewentualnie stanowić podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 323/12, Czesław Matrysz, Komentarz do art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el.). W przedmiotowej sprawie wobec wystąpienia negatywnej przesłanki wskazanej in fine art. 146 § 1 K.p.a., tj. z uwagi na upływ 5 lat i braku uchylenia decyzji, Starosta W. nie mógł wydać decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Wydanie przez Starostę decyzji w trybie art. 151 § 2 K.p.a. nie wyeliminowało bowiem z obrotu prawnego decyzji przyznających świadczenie (stwierdzono jedynie, że zostały wydane z naruszeniem prawa), a w konsekwencji brak było podstaw do wydania zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji. Na skutek ich wydania w obrocie prawnym funkcjonowałyby sprzeczne ze sobą decyzje - uznające I. T. za osobę bezrobotną oraz przyznające jej z tego tytułu zasiłek dla bezrobotnych nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., i nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., (stwierdzono tylko ich niezgodność z prawem, ale nie uchylono) oraz zaskarżona decyzja stwierdzająca obowiązek zwrotu tego świadczenia jako nienależnie pobranego. Również drugi z podniesionych przez skarżącą zarzutów, zdaniem Sądu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 76 ust. 3 ustawy roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Stosownie natomiast do ust. 5 wskazanego artykułu w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia. Słusznie wskazuje skarżąca, że ustawodawca odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego jedynie w zakresie przerwania biegu terminu przedawnienia. Racje ma oczywiście organ, iż to na stronie ciąży powinność podniesienia zarzutu przedawnienia. Ale tak jest w postępowaniu cywilnym. Jednak w postępowaniu przed organami administracji w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia przepisy Kodeksu cywilnego znajdują z woli ustawodawcy zastosowanie jedynie w zakresie ograniczonym do przerwania biegu terminu przedawnienia. Nieuprawnionym jest więc pogląd organu, jakoby od podniesienia przez skarżącą zarzutu przedawnienia zależało zastosowanie przez organ przepisu art. 76 ust. 3 ustawy. W związku z powyższym należy także mocno podkreślić, że przepis art. 7 K.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do stania na straży praworządności oraz do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Nadto stosownie do art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tych zasad nie zrealizowano wydając, zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] lutego 2013 r. Wobec powyższego obowiązkiem obu organów było zastosowanie normy przepisu art. 76 ust. 3 ustawy niezależnie od tego czy taki zarzut przedawnienia przez skarżącą został podniesiony. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 152 powołanej ustawy.