II SA/Bd 667/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...], działając na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 142, art. 216 ust. 1, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 t.j., dalej zwanej jako: "u.g.n.") oraz art. 104 i 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) umorzył postępowanie z wniosku M. J. oraz H. Ż. o zwrot części wywłaszczonej w dniu [...].06.1973 r. nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki nr [...], położonej w B, w obrębie [...] zapisanej w księdze wieczystej [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 95), aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nieruchomość położona w B. – F. przy drodze od toru kolejowego do drogi z F. do T., zapisana w księdze wieczystej nr [...] oraz działka nr [...] położona w B. – F., zapisana w księdze wieczystej nr [...], została wywłaszczona na rzecz Państwa Polskiego – Wyższej Szkoły Inżynierskiej. W/w nieruchomości stanowiły własność J. K. J. Z treści aktu notarialnego nr [...] wynika, że J. K. J. zawarła związek małżeński i przybrała nazwisko męża I. Powierzchnia nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] wynosiła 0,9793 ha, zaś powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,0338 ha. Zgodnie z decyzją nr [...] Komisji Planowania przy Radzie Ministrów – Zespół Koordynacji Terenowej z dnia [...] lutego 1972r., nieruchomość oraz działka były przeznaczone pod budowę obiektów Wyższej Szkoły Inżynierskiej. Cenę sprzedaży w/w nieruchomości ustalono na kwotę 105370,00 zł. Na podstawie w/w umowy sprzedaży w księdze wieczystej nr [...] wpisano prawo własności na rzecz Państwa Polskiego – Wyższej Szkoły Inżynierskiej. Zaś z księgi wieczystej nr [...] odłączono działkę nr [...] i połączono ją z nieruchomością zapisaną w Kw [...], która to stanowiła własność Państwa Polskiego – Wyższej Szkoły Inżynierskiej w B. W dniu [...] grudnia 1973r. księga wieczysta nr [...] została zamknięta, a nieruchomość położoną w F. przy drodze od toru kolejowego do drogi z F. do T, przeniesiono do księgi wieczystej nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. M. J. oraz H. Ż., jako następczynie prawne J. I. wniosły o zwrot części działki o nr [...], położonej w B. w obrębie [...], stanowiącej część ulicy A. W związku z powyższym, organ wezwał wnioskodawczynie do złożenia dokumentów: postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1998r., stwierdzającego nabycie spadku po J. I., aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia [...].12.2012 r. poświadczającego nabycie spadku po S. . oraz aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia [...].06.1973 r., dot. umowy sprzedaży nieruchomości. W wykonaniu powyższego wezwania H. Ż. przedłożyła dokumenty, dotyczące nabycia spadku, wnosząc jednocześnie o przedłużenie terminu na dostarczenie umowy sprzedaży nieruchomości. Z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1998 r., sygn. akt [...] wynika, że na podstawie ustawy. spadek po J. K. I. nabyli mąż, S. I oraz dzieci, M. J. oraz H. Ż. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Repertorium A nr [...] z dnia [...].12.2012r. spadek po zmarłym S. I. nabyły córki, M. J. oraz H. Ż. Ze znajdujących się w aktach map wynika, że wywłaszczona w dniu [...] czerwca 1973 r. nieruchomość stanowi obecnie między innymi część działki nr [...]. Z wykazu zmian gruntowych z roku 1976 wynika, że wywłaszczona nieruchomość o powierzchni 0,9793 ha stanowiła działkę nr [...]. Nakładając na archiwalną mapę zasadniczą z roku 1967 aktualną mapę ewidencyjną organ pierwszej instancji stwierdził, że część działki nr [...] wchodzi w skład wywłaszczonej nieruchomości, zapisanej w dacie przejęcia w księdze wieczystej nr [...]. Z wykazu natomiast zmian gruntowych rok rachunkowy 1976 wynika, że m.in. z działki nr [...] o pow. 0,9793 ha zapisanej w Kw [...] powstała działka nr [...] o pow.4,1877 ha. Następnie wykaz zmian gruntowych z roku 1981 ukazuje, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,1573 ha i [...] o pow. 4,0304 ha. Wykazy zmian gruntowych z 1994 r. i 1999 r. potwierdzają powstanie m.in. z działek o nr [...] i [...] zapisanych nadal w Kw [...], będących w użytkowaniu wieczystym obecnej działki nr [...] o pow. 0,3680 ha. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił, że aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...].12.2003r. przeniesiono na rzecz Miasta prawo użytkowania wieczystego gruntu państwowego, w skład którego wchodziła między innymi działka nr [...] położona w obrębie [...], zapisana w KW nr [...]. Akademia z dniem [...] września 1990r. nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu zapisanego w księdze wieczystej nr [...]. Wojewoda, decyzją z dnia [...] października 2004r., znak: [...] orzekł o przekazaniu nieodpłatnie na własność Gminie nieruchomości położonej w B., w obrębie [...] stanowiącej m.in. działkę nr [...] o pow. 0,3680, zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Gminy. Organ stwierdził zatem, że działka nr [...] w latach 90 ubiegłego wieku objęta była prawem użytkowania wieczystego na rzecz Akademii. Tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega umorzeniu. Skoro w dniu 1 stycznia 1998 r. w księgach wieczystych było wpisane wieczyste użytkowanie to nieruchomość nie może podlegać zwrotowi. Z dokumentów zgromadzonych w aktach przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że prawo użytkowania wieczystego na rzecz Akademii w księdze wieczystej [...] zostało wpisane dnia 28 lipca 1993r., a powstało ono na mocy art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września o szkolnictwie wyższym, w dniu w którym ustawa ta weszła w życie to jest 27 września 1990r. Według wpisu w rejestrze gruntów działka nr [...], oznaczona jest jako rodzaj użytku – droga. Organ zatem wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej o wskazanie, czy działka ta stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z odpowiedzi wynika, że działka nr [...] w obrębie [...] w całości wchodzi w skład pasa drogowego ul. A. Ulica A. jest drogą publiczną w kategorii drogi powiatowej. Ponadto zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla A. w jednostce F., w B. zatwierdzonego uchwałą nr XLIV/1367/2001 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2001r., działka nr [...] znajduje się w granicy terenu oznaczonego symbolem "[...]"- teren komunikacji publicznej - ulica zbiorcza (istniejąca ulica A.). Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody złożyły M. J. i H. Ż., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania - art. 6, 7, 10, 77 i 80 Kpa - oraz naruszenie norm prawa materialnego - art. 136 § 3, art. 137 i art. 229 u.g.n. Odwołujące się wskazały m.in. na błędną podstawę faktyczną i prawną zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że dyspozycją art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym nie mogły być objęte grunty przeznaczone pod drogę publiczną, tj. pod ul. A., która została wybudowana ok. 1975 r. Działka zatem, na której w latach 70-tych ubiegłego wieku powstała droga publiczna, nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, bowiem z mocy prawa nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne musiały należeć do Skarbu Państwa lub gminy. Prawo użytkowania wieczystego nie mogło powstać na przedmiotowej nieruchomości także dlatego, że działka ta była już wówczas, tj. w 1990 r. zbędna na cel wywłaszczenia oraz nie była w zarządzie uczelni wyższej. W odwołaniu wskazano, że cel wywłaszczenia został szczegółowo określony w akcie notarialnym sprzedaży, a także, że organ I instancji błędnie uchylił się od zbadania przesłanek wskazanych w art. 137 u.g.n. oraz uchybił obowiązkowi ustalenia, czy i kiedy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel budowy nowych budynków Wyższej Szkoły Inżynierskiej. Ponadto organ I instancji nieprawidłowo zastosował w decyzji art. 229 u.g.n. oraz błędnie uznał, że w 2003 r. zostało przeniesione prawo użytkowania wieczystego gruntu państwowego na rzecz Miasta. W odwołaniu stwierdzono również, że Gmina nie może zostać uznana za "osobę trzecią" w rozumieniu art. 229 u.g.n. Zdaniem odwołujących się, organ I instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości daty wpisu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Akademii w księdze wieczystej KW nr [...]. W odwołaniu wskazano także, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy uchylił się od wydania decyzji merytorycznej w sprawie poprzez błędne zastosowanie art. 105 § 1 Kpa. Co do zasady bowiem postępowanie administracyjne powinno się kończyć merytorycznym rozstrzygnięciem, a przepis art. 105 § 1 Kpa, jako wyjątek musi być interpretowany ściśle oraz stosowany jako środek ostateczny. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały natomiast jakiekolwiek przesłanki, które uzasadniałyby możliwość zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inicjujący postępowanie został złożony przez osoby uprawnione, a także, że dotyczy nieruchomości, która została wywłaszczona. Na podstawie dokumentów geodezyjnych organ I instancji ustalił, że wywłaszczona w dniu [...] czerwca 1973 r. nieruchomość stanowi obecnie m.in. część działki nr [...]. Wobec powyższego, organ stwierdził, że wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. o zwrot części działki nr [...], położonej w w obrębie [...], stanowiącej część ul. A., dotyczy nieruchomości wywłaszczonej aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] sierpnia 1999 r. (Dz. KW Nr [...]), dotyczącego odmowy dokonania wpisu w księdze wieczystej KW nr [...]: "Dnia [...] lipca 1993 r. wpisano w KW nr [...] Akademię jako wieczystego użytkownika nieruchomości i właściciela budynków. Wpis nastąpił w stosunku do całej nieruchomości (...). Wpis ten jest prawomocny." Powyższy wpis dokonany został na wniosek z dnia [...] lipca 1993 r., w którym Akademia wystąpiła do Sądu o dokonanie w dziale II księgi wieczystej nieruchomości KW nr [...] wpisu następujących praw na rzecz Akademii: prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego działki zapisane w księdze oraz prawa własności znajdujących się na w/w gruncie budynków. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że na mocy art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, z dniem 27 września 1990 r. Akademia nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz własność budynków pozostających w jej zarządzie. Organ odwoławczy, odnosząc się do kwestii podnoszonej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że działka, na której w latach 70-tych ubiegłego wieku powstała droga publiczna, nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, bowiem z mocy prawa nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne musiały należeć do Skarbu Państwa lub gminy, zajął stanowisko, że w analizowanej sprawie zastosowanie znajduje zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. W związku z powyższym, Starosta orzekając w przedmiotowej sprawie nie był uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowości wpisu użytkowania wieczystego w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz Akademii. Fakt posiadania władztwa nad przedmiotową nieruchomością przez Akademię potwierdza również akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., w którym uczelnia przeniosła na rzecz Miasta prawo użytkowania wieczystego gruntu państwowego, w skład którego wchodziła m.in. działka nr [...] położona w obrębie [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]. Jak ustalił organ I instancji w prowadzonym postępowaniu, użytkowanie wieczyste na rzecz Akademii wpisane zostało do księgi wieczystej KW nr [...] w dniu [...] lipca 1993 r. Dlatego w pełni uzasadnione było zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 229 u.g.n. Przy tym wpływu na zmianę powyższego stanowiska nie mają późniejsze zmiany podmiotowe w obrębie samego prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], a następnie uwłaszczenie jej użytkownika wieczystego. Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza bowiem, że prawo użytkowania na obecnej działce nr [...] było przedmiotem obrotu cywilnoprawnego w 2003 r., którego efektem było nabycie przez Gminę prawa użytkowania wieczystego, a następnie własności wskazanej działki. Późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie niweczy skutku w postaci wygaśnięcia prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że Gmina nie jest "osobą trzecią" w rozumieniu art. 229 u.g.n., organ stwierdził, że jako użytkownik wieczysty w księdze wieczystej KW nr [...] przed dniem 1 stycznia 1998 r. ujawniona została Akademia, a nie Gmina, natomiast dla zastosowania art. 229 u.g.n. istotny jest stan prawny istniejący na nieruchomości przed tą datą. Organ wskazał również, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] Gmina nabyła w drodze umowy cywilnoprawnej. Gmina natomiast, występując w ramach stosunku cywilnoprawnego, funkcjonuje w tym stosunku na identycznych zasadach, jak inne podmioty prawa cywilnego, a więc podlega ochronie art. 229 u.g.n. na takich samych warunkach, jak każdy inny podmiot, który nabył w drodze umowy cywilnoprawnej wcześniej wywłaszczoną nieruchomość. Gmina, jak wskazał Wojewoda, nie brała udziału w wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości tj. nie była stroną umowy sprzedaży spornej nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Co najważniejsze jednak, prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] gmina nabyła po 1 stycznia 1998 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej zamiany, co czyni rozważania dotyczące jej statusu jako "osoby trzeciej" w rozumieniu art. 229 u.g.n. bezprzedmiotowymi i nie pozwala podzielić stanowiska przedstawionego w odwołaniu, że Gmina nie podlega ochronie prawnej wynikającej z przepisu art. 229 u.g.n. W związku z powyższym, nie było potrzeby badania kwestii zbędności nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące realizacji celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki określone w art. 229 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego braku podstaw do umorzenia postępowania przez organ I instancji, organ wskazał, że art. 229 u.g.n. wyklucza stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n, uprawniającego do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma więc podstawy do orzekania co do zasadności zgłoszonego roszczenia. Organ pierwszej instancji przychylił się do wyrażonego w orzecznictwie stanowiska, że w sytuacji takiej postępowanie ulega umorzeniu. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że w przypadku spełnienia hipotezy art. 229 u.g.n., zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie, nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, z uwagi na skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżąca kwestionuje powstanie prawa użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości. Powołując się na art. 182 o szkolnictwie wyższym podkreśliła, że nie istniała prawna możliwość, aby dyspozycjami ww. ustawy objęta została część nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, tj. pod ulicę A., wybudowaną już około 1975 r. Z mocy prawa nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne musiały należeć do Skarbu Państwa lub do gminy. Prawo użytkowania wieczystego nie mogło powstać na przedmiotowej nieruchomości również z tej przyczyny, że działka ta była już w roku 1990 zbędna na cel wywłaszczenia oraz nie była w zarządzie uczelni wyższej, wobec czego byłym właścicielom przysługiwało ustawowe prawo do jej zwrotu. Skarżąca wskazała, że wbrew błędnym ustaleniom organu, w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został szczegółowo określony w akcie notarialnym sprzedaży. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie jest wymagane szczegółowe ustalanie celu, gdyż jak podkreślono w decyzji i jak zostało stwierdzone w samym akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości, zarówno nieruchomość, jak i działka przeznaczone są na budowę nowych obiektów Szkoły. Organ, zdaniem skarżącej, błędnie nie ustalił istnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła również nieprawidłowe zastosowanie art. 229 u.g.n. oraz błędne uznanie, że w 2003 r. prawo użytkowania wieczystego zostało przeniesione na rzecz Miasta. Jak wskazała skarżąca, podana w decyzji data [...] lipca 1993 r. nie dotyczy ujawnienia wpisu użytkowania wieczystego, data ta bowiem znajduje się w rubryce "komentarz do migracji", który nie stanowi treści KW. Skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, postępowanie powinno bowiem kończyć się wydaniem decyzji merytorycznej, a w sprawie niniejszej nie zaszły żadne przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 229 u.g.n. W uzupełnieniu stanowiska zaprezentowanego w ww. decyzji, organ dodatkowo odniósł się do kwestii podniesionej w punkcie II uzasadnienia przedmiotowej skargi, że "wbrew błędnym ustaleniom organu, w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został szczegółowo określony w akcie notarialnym sprzedaży". Wojewoda wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] - na stronie pierwszej, w akapicie pierwszym, zdanie piąte - organ wprost wyartykułował, że "zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wydaną przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów - Zespół Koordynacji Terenowej wyżej opisana nieruchomość oraz działka były przeznaczone pod budowę obiektów Szkoły." Dalej, na stronie czwartej decyzji, w akapicie trzecim, organ I instancji stwierdza, że "uwzględniając orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego wskazać należy na ukształtowany i jednolity pogląd, zgodnie z którym nie budzi wątpliwości możliwość stosowania przesłanek wynikających z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do ustaw enumeratywnie określonych w art. 216 cyt. Ustawy.". Jak wynika z powyższego, cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został ustalony przez organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości, podobnie jak możliwość stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego, zarzuty dotyczące wskazanej wyżej kwestii, podniesione zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy są bezprzedmiotowe. Ich bezprzedmiotowość wynika także z okoliczności zastosowania art. 229 u.g.n., gdyż zaistnienie negatywnej przesłanki wynikającej z przytoczonego przepisu, czyni bezprzedmiotowym badanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wskazać przy tym należy, że granice sprawy wyznacza rozstrzygnięcie w decyzji administracyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016r nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest spadkobierczynią po właścicielach nieruchomości stanowiącej obecnie część działki oznaczoną numerem geodezyjnym [...], położoną w B.-F. przy drodze od toru kolejowego do drogi z F. do T., zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne oraz nieruchomość oznaczoną numerem [...] położona w B.-F., zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], która została zbyta w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Państwu Polskiemu, z przeznaczeniem na budowę nowych obiektów Szkoły, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...], wydaną przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów – Zespół Koordynacji Terenowej z dnia [...] lutego 1972 r. Nabycie na rzecz Państwa Polskiego przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 95). Skarżąca oraz H. Ż., będące następczyniami prawnymi poprzednich właścicieli, wystąpiły o zwrot ww. nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Gminy, wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Dokładne granice terenu naniesione zostały przez wnioskodawczynie na mapach załączonych do wniosku. W pierwszej kolejności, koniecznym było dokonanie oceny, czy żądany do zwrotu teren jest tym samym, który uległ wywłaszczeniu w dniu [...] czerwca 1973r. w oparciu o przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na skutek zbycia go w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...]. W ocenie Sądu, organ przeprowadził szczegółowo postępowanie w celu potwierdzenia tożsamości terenu objętego wnioskiem. W oparciu o dokumenty geodezyjne, wykaz zmian gruntowych oraz mapy sytuacyjne potwierdził pochodzenie działki nr [...], w której zakres częściowo wchodzi nieruchomości wywłaszczona w dniu [...].06.1973 r. Z zawiadomienia z dnia [...] grudnia 1973 r. Państwowego Biura Notarialnego w (k- 33) wynika, że księga wieczysta nr [...] została zamknięta w dniu [...] grudnia 1973r., a nieruchomość położoną w F. przy drodze od toru kolejowego do drogi z F. do T., przeniesiono do księgi wieczystej nr [...]. Zamknięcie zaś księgi wieczystej sprawia, że księga oraz zawarte w niej wpisy przestają służyć ustaleniu stanu prawnego nieruchomości, a w konsekwencji także nie mogą już rodzić domniemań przewidzianych art. 3 tej ustawy. Zamknięcie księgi sygnalizuje, że dla objętej nią nieruchomości jest prowadzona druga księga wieczysta ujawniająca stan prawny tej nieruchomości, a tym samym odsyła do istniejących w niej wpisów. W sumie, jeśli druga księga jest zgodna z rzeczywistym stanem prawnym, to generuje taką sytuację. Tak więc wywłaszczona w dniu [...] czerwca 1973 r. nieruchomość stanowi obecnie między innymi część działki nr [...]. Z wykazu zmian gruntowych z roku 1976 wynika, że wywłaszczona nieruchomość o powierzchni 0,9793 ha stanowiła działkę nr [...]. Organ w oparciu o mapy wykazał, że wnioskowana o zwrot część działki nr [...] wchodziła w skład wywłaszczonej nieruchomości. Dowodami tymi są archiwalna mapa zasadnicza z roku 1967 w skali 1:1000 (arkusz 21 d i lb) oraz aktualna mapa ewidencyjna obrębu [...], wydana przez Miejską Pracownię Geodezyjną. Nakładając na archiwalną mapę zasadniczą z roku 1967 aktualną mapę ewidencyjną (mapy w aktach sprawy w kopercie), organ stwierdził, że część działki nr [...] wchodzi w skład wywłaszczonej nieruchomości, zapisanej w dacie przejęcia w księdze wieczystej nr [...], co Sąd uznał za prawidłowe. Powyższe można również udowodnić analizując wykazy zmian gruntowych, które zostały pozyskane do akt przedmiotowej sprawy. Z wykazu zmian gruntowych - rok rachunkowy 1976 (mapa obrębowa [...]) wynika, że m.in. z działki nr [...] o pow. 0,9793 ha zapisanej w Kw [...] powstała działka nr [...] o pow.4,1877 ha. Następnie wykaz zmian gruntowych z roku 1981 ukazuje, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,1573 ha i [...] o pow. 4,0304 ha. Wykazy zmian gruntowych z 1994 r. i 1999 r. potwierdzają powstanie m.in. z działek o nr [...] i [...] zapisanych nadal w Kw [...], będących w użytkowaniu wieczystym obecnej działki nr [...] o pow. 0,3680 ha. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r., Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie natomiast z treścią art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten, jasny i jednoznaczny w swej treści, wyklucza zatem zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nawet wtedy, gdy nieruchomości tej nie wykorzystano na cel, na który została wywłaszczona, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono tą nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2007 r., I OSK 386/06, Lex nr 290617, i z dnia 10 maja 2001 r., I SA 2572/99, Lex nr 54754). Jeżeli zatem w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku działki nr [...]. Z załączonego do akt sprawy (str. 84-85) odpisu postanowienia Sądu Rejonowego X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] sierpnia 1999 r. (Dz. KW Nr [...]), dotyczącego odmowy dokonania wpisu w księdze wieczystej KW nr [...] wynika, że: "Dnia [...] lipca 1993 r. wpisano w KW nr [...] Akademię jako wieczystego użytkownika nieruchomości i właściciela budynków. Wpis nastąpił w stosunku do całej nieruchomości (...). Wpis ten jest prawomocny." Powyższy wpis dokonany został na wniosek z dnia [...] lipca 1993 r., którego odpis znajduje się w aktach sprawy (str. 92-93). We wniosku tym Akademia wystąpiła do Sądu o dokonanie w dziale II księgi wieczystej nieruchomości KW nr [...] wpisu następujących praw na rzecz wnioskodawcy: prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego działki zapisane w księdze oraz prawa własności znajdujących się na w/w gruncie budynków. W uzasadnieniu wniosku stwierdza się, że na mocy art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), z dniem 27 września 1990 r. Akademia nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz własność budynków pozostających w jej zarządzie. W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że w analizowanej sprawie zastosowanie znajduje zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych wyrażona w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.). Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Organ administracji w toku prowadzonego przez siebie postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń sprzecznych ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, doprowadzając w rezultacie do obalenia domniemania ustanowionego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Zasada wyrażona w tym przepisie wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą prawidłowości treści wpisów prawa (własności, użytkowania wieczystego itd.) w księgach wieczystych. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej, prawo użytkowania wieczystego, to wniosek o zwrot tejże nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają wyłącznie powyższe okoliczności, które zresztą są bezsporne. Stąd też nie mogą odnieść skutku twierdzenia skargi dotyczące ziszczenia się przesłanki żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu braku realizacji celu wywłaszczenia. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ w pierwszej kolejności winien bowiem ustalić, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n. Z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie określonej tym przepisem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości brak było podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1880/11 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot przedmiotowej działki spadkobiercy byłych właścicieli. Zatem Starosta orzekając w przedmiotowej sprawie nie był uprawniony, ani tym bardziej zobowiązany, do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowości wpisu użytkowania wieczystego w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz Akademii. Dodać jedynie należy, że w postanowieniu Sądu Rejonowego X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] sierpnia 1999 r. (k- 85) zawarte zostało stanowisko na okoliczność nieprawidłowego przyłączenia nieruchomości do księgi wieczystej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia czytamy, że: "jeżeli działka nr [...] została przyłączona do księgi wieczystej Kw Nr [...] w sposób nieprawidłowy, to jedyną drogą, aby to wykazać jest postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 9, poz. 147 ze zm.)" – obecnie (Dz.U. z 2016 r., poz. 790). Postępowanie w powyższym zakresie jest zagadnieniem z zakresu prawa cywilnego i nie może być rozstrzygane przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym. Słusznie organ odwoławczy wywiódł, że również fakt posiadania władztwa nad przedmiotową nieruchomością przez Akademię potwierdza akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., w którym uczelnia przeniosła na rzecz Miasta prawo użytkowania wieczystego gruntu państwowego, w skład którego wchodziła m.in. działka nr [...], położona w obrębie [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] (k- 73-77). W badanym przypadku, użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa, na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385; ze zm.). Wpis tego prawa do księgi wieczystej miał charakter wyłącznie deklaratoryjny. Należy jednak zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 1355/14), że: "(...) dokonanie tego wpisu w księdze wieczystej jest tą okolicznością, która przesądza o sposobie rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ze względu na treść art. 229 ugn." Jak ustalił organ I instancji w prowadzonym postępowaniu, użytkowanie wieczyste na rzecz Akademii wpisane zostało do księgi wieczystej KW nr [...] w dniu [...] lipca 1993 r. Dlatego w pełni uzasadnione było zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 229 u.g.n. Przy tym wpływu na zmianę powyższego stanowiska nie mają późniejsze zmiany podmiotowe w obrębie samego prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], a następnie uwłaszczenie jej użytkownika wieczystego. Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza bowiem, że prawo użytkowania na obecnej działce nr [...] było przedmiotem obrotu cywilnoprawnego w 2003 r., którego efektem było nabycie przez Gminę prawa użytkowania wieczystego, a następnie własności wskazanej działki. Należy zatem podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie niweczy skutku w postaci wygaśnięcia prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n. Sąd podziela również stanowisko organu w zakresie niezasadności zarzutu, że Gmina nie jest "osobą trzecią" w rozumieniu art. 229 u.g.n. Wykazane zostało w oparciu o dowody znajdujące się w aktach sprawy, że jako użytkownik wieczysty w księdze wieczystej KW nr [...] przed dniem [...] stycznia 1998 r. ujawniona została Akademia, a nie Gmina. Natomiast dla zastosowania art. 229 u.g.n. istotny jest stan prawny istniejący na nieruchomości przed tą datą. Wszystkie zdarzenia prawne, skutkiem których uprawnionymi z tytułu użytkowania wieczystego bądź własności stały się inne podmioty, miały miejsce później i w związku z tym są prawnie obojętne dla oceny prawidłowości zastosowania art. 229 u.g.n. Z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanek zastosowania art. 229 u.g.n., nie było potrzeby badania kwestii zbędności nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące realizacji celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki określone w art. 229 u.g.n. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1880/11). Jednocześnie odnosząc się do zarzutu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie postępowania przez organ I instancji, Wojewoda stwierdził, że na tle stosowania art. 229 u.g.n. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowano w istocie dwa przeciwstawne poglądy, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Pierwszy z prezentowanych poglądów stanowi, że art. 229 u.g.n. wyklucza stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n, uprawniającego do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie ma więc podstawy do orzekania, o zasadności zgłoszonego roszczenia. Możliwe jest zatem umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ze względu na brak podstawy prawnej do prowadzenia sprawy. Prezentowany jest także pogląd odmienny, zgodnie z którym spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. oznacza bezzasadność żądania strony, a nie bezprzedmiotowość postępowania. W takim ujęciu prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić jednakże należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku spełnienia hipotezy art. 229 u.g.n., zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie, nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, z uwagi na skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 710/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12). Opierając się zatem na poglądzie wyrażonym w orzecznictwie NSA, Wojewoda stwierdził, że umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Na marginesie jedynie wskazać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji wystąpienia przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. Z jednej strony przyjmuje się bowiem, że w takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyżej wyroku z dnia 7 października 2010r., I OSK 1673/09, LEX nr 745124 a także wyroku z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99 - LEX nr 75555; wyroku z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147 oraz wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80; zob. też M. Wolanin, "Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej", Przegląd Sądowy 2000/7-8/18). Prezentowany jest także pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że stwierdzenie tej przesłanki powoduje, że organy powinny orzec o bezzasadności żądania strony a nie bezprzedmiotowości postępowania. Prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 765/04, Lex nr 179226, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2007 r., II SA/Gd 500/07, a także Tadeusz Woś - Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, str. 228-229, wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 oraz glosa Ludwika Żukowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80). Podkreślić jednakże należy, że kontrolując decyzje wydawane po stwierdzeniu wystąpienia negatywnych przesłanek z art. 229 u.g.n., sądy administracyjne uznają, że zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, akcentując skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Z powyższych względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę, jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.