II SA/Bd 668/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 28 czerwca 2007 r. nr VIII/30/2007 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenie przedszkola publicznego prowadzonego przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 668/10 Uzasadnienie Powołując się na przepis art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Rada Gminy S. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola publicznego. W uchwale zamieszczono zapisy o ustaleniu stałej opłaty miesięcznej w wysokości 50 zł za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (§ 2), nieobejmującej kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych, rytmiki itp. (§ 3), upoważniając dyrektora przedszkola do ustalania z rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka zakresu zajęć dodatkowych wymienionych w § 3 oraz wysokości i terminów opłat za te zajęcia (§ 5). W § 4 uchwały określono dzienną opłatę za wyżywienie uzasadniając jej wysokość od ilości i rodzaju spożywanych przez dziecko posiłków z zaznaczaniem, że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu podlega ona zwrotowi. W § 9 uchwały ustalono datę wejścia w życie uchwały na dzień podjęcia z mocą obowiązującą od [...] oraz, iż podlega ona ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Powyższą uchwalę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w N. nad N., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wprowadzenie w § 2 odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu za każdy miesiąc w wysokości 50 zł bez sprecyzowania, jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r., Nr 51, poz. 458 ze zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazując na art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w świetle którego przedszkolem publicznym jest przedszkole prowadzące bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego podniósł, że Rada Gminy wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, to jest, co proponuje się w zamian za uiszczenie opłaty, gdy tymczasem ustanowiła opłatę stałą uiszczaną przez rodziców dzieci. W skardze zamieszczono nadto zarzut naruszenia § 9 uchwały i przepisu art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449) poprzez zaniechanie ogłoszenia tejże uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa K., mimo iż, stanowiąc – jak przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego – akt normatywny o charakterze prawa miejscowego – podlega trybowi promulgacji określonemu we wskazanym przepisie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że regulacja zawarta w § 2 uchwały wiąże się z tym, że nie każde świadczenie można skalkulować i dlatego należało przyjąć, że bez względu na jego rodzaj, będzie się charakteryzowało kosztami stałymi, a nadto – iż Wojewoda w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego nie miał zastrzeżeń, co do zasadności i wysokości ustalonej opłaty. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi Rada powołała się na stanowisko organu nadzoru, iż uchwała ustająca odpłatność za korzystanie z przedszkola nie jest aktem prawa miejscowego i zobligowanie jej przez tenże organ do wyeliminowania z uchwały pierwotnego zapisu określającego, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, że jedną z cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rodzaj zaś i charakter zajęć objętych wymienioną podstawą programową określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458). Z kolei w art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy uprawniono radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 odpłatność może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przekraczającego wymagane minimum programowe. Zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy umocowanie określające kompetencje rady nie może być interpretowane rozszerzająco. Stąd też należy podzielić zajmowane w orzecznictwie sądowym stanowisko o konieczności jasnego, niebudzącego wątpliwości określenia w uchwale rady, w formie niejako cennika, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata. Stwarza to jednocześnie możliwość zweryfikowania, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej (inaczej mówiąc, czy objęto nią właściwie świadczenia), a nadto umożliwia rodzicom przedszkolaka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Wprowadzenie jednej tylko, jednolitej stawki opłat, jak to uczyniono w § 2 zaskarżonej uchwały, oznacza faktycznie ustalenie stałej odpłatności nauczania przedszkolnego dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową wychowania świadczenia np. nauczanie języka obcego, podstaw informatyki, wykonywanie usług opiekuńczych itp. oraz, czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta. W konsekwencji też stwierdzić należy, że w kwestionowanej uchwale nie znajduje odzwierciedlenia zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat, stanowiących odzwierciedlenie ponoszonych w związku z nimi dodatkowych kosztów. Powyższego stanowiska nie podważa podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja, w tym niezakwestionowanie uchwały w zakresie ustalonej opłaty przez organ nadzoru. Reasumując powyższe Sąd uznał za uzasadniony zarzut strony skarżącej, iż w następstwie zamieszczonych w § 2 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] regulacji doszło do istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, skoro nie wynika z nich, jakie świadczenia wchodzą w skład ustalonej opłaty i jaki jest koszt poszczególnych świadczeń. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 zm. 2001 r. Nr 46, poz. 499) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określił termin dłuższy, zaś w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa tego wymaga i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego – dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym. Z powyższych przepisów wynika, że każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w dzienniku urzędowym i może zacząć obowiązywać co do zasady najwyżej od daty ogłoszenia (wyjątek art. 5). Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) unormowania zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, w tym radę. Ze względu na to, iż w myśl art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. akty prawa miejscowego organów gminy, podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, określenie w § 9 zaskarżonej uchwały jako daty wejścia w życie dnia jej podjęcia z mocą obowiązującą od [...] z pominięciem ustanowienia obowiązku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K. (co w konsekwencji spowodowało zaniechanie jej publikacji w tymże dzienniku urzędowym) stanowi o istotnej wadliwości zawartego również i w tym paragrafie uchwały zapisu. Ponadto nie znajduje umocowania w treści art. 4 wymienionej wyżej ustawy określenie początkowej daty jej obowiązywania odmiennej od daty wejścia w życie, zaś ustalenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia nie zostało uzasadnione przesłankami wynikającymi z art. 5 tejże ustawy. Wbrew powoływanemu w odpowiedzi na skargę stanowisku organu nadzoru kwestionowana uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, to jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, bowiem wprowadza obowiązek uiszczenia opłaty, czyniąc jego adresatem rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym na terenie gminy wiejskiej S., to jest uczęszczających już do przedszkola samorządowego, jak i tych, które do niego zostaną zapisane (zawiera zatem normę o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, to jest mogącą być stosowaną wielokrotnie), zaś podstawą zamieszczonej w tejże uchwale regulacji jest upoważnienie ustawowe (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a więc pełne odniesienie do tejże uchwały ma treść wskazanych wyżej przepisów art. 4 ust. 1 i 2 oraz 13 pkt 2 ustawy dotyczącej ogłaszania aktów normatywnych z dnia 20 lipca 2000 r. Podobnie jak skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, w kwestii charakteru uchwały rady ustanawiającej odpłatność za korzystanie z przedszkoli publicznych wypowiedziały się w szeregu wyroków między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (np. wyrok z 31 marca 2005 r., sygn. IV SA/Po 104/05) oraz NSA w Warszawie (vide wyrok z 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05). Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdzono nieważność § 2, a także § 1, § 3, § 5 i § 6 (z uwagi na ich ścisłe powiązanie z § 1, wobec czego same w sobie tracą rację bytu) oraz § 9 zaskarżonej uchwały. Jakkolwiek Sąd nie dopatrzył się wadliwości w treści § 4 uchwały określającego dzienną opłatę za posiłki, to mając na uwadze jego realny związek z naruszającym prawo unormowaniem dotyczącym daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały, także i ten przepis uchwały Sąd wyeliminował z obrotu prawnego.