II SA/Bd 686/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie: Sędzia [...] Sędzia [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] listopada 2008r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Burmistrz Miasta i Gminy N. decyzją z [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 4 ust. 2, pkt. 2, art. 53, ust. 4, pkt. 2 i 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm., dalej: u.p.z.p.) i art. 104 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej: kpa) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowle budynku handlowo-usługowo-rzemieślniczego na terenie obejmującym działki nr [...] i nr [...] w obrębie miasta N. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji stwierdził, że z powodu braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie planowanej inwestycji, po stwierdzeniu łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w trybie określonym w art. 59 i 64 ww. ustawy oraz art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 106 § 1, § 5 i § 6 kpa, uwzględniając uwarunkowania wynikające z przepisów szczególnych i sąsiedztwa, biorąc pod uwagę uwarunkowania terenowe, udzielono warunków zabudowy zgodnych z wnioskiem. Organ ponadto wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), po ocenie stanu i sposobu zagospodarowania oraz zabudowy nieruchomości w obszarze objętym analizą, mając na względzie prawidłowe kształtowanie zabudowy na przedmiotowym terenie, określono wymagania dotyczące projektowanej budowy budynku usługowego oraz obiektów i urządzeń związanych z projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Organ podkreślił, że na terenie objętym decyzją nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie ma określonego obowiązku jego sporządzenia. Teren objęty decyzją nie był przeznaczony na cele publiczne w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.). Ponadto teren objęty decyzją ma dostęp do drogi publicznej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a jego projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Opracowanie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę właściwej izby samorządu zawodowego i uzyskano wymagane uzgodnienia. Wydano ją, po stwierdzeniu, że zamierzenie inwestycyjne i decyzja są zgodne z przepisami odrębnymi. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zarzucając powyższej decyzji naruszenie art. 7, 10 § 1, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że jako legitymująca się prawem własności do działki sąsiedniej stoi na stanowisku, iż jej prawa i interes właściciela są zagrożone i powołała się na przepis art. 6 ust. 1 i 2 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej lokalizacja przedmiotowej inwestycji stwarza realne zagrożenie dla korzystania z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości sąsiedniej, albowiem korzystanie z planowanego obiektu handlowego przez masową klientelę będzie stanowiło dla właścicieli nieruchomości sąsiednich znaczący dyskomfort oraz uciążliwość, nie wspominając o spadku wartości tych nieruchomości przez wzgląd na kłopotliwe sąsiedztwo (hałas do późnych godzin, liczne śmieci oraz wzmożony ruch samochodowy). Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca podkreśliła, że organ pierwszej instancji nie próbował nawet wyjaśnić, czy planowana inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy będzie miała jakikolwiek wpływ na nieruchomości zlokalizowane w jej sąsiedztwie, jak wydana decyzja wpłynie na możliwość korzystania z tych nieruchomości. Kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem badania organu wydającego zaskarżoną decyzję. Organ poprzestał na stwierdzeniu, w pkt 2 ppkt 6 sentencji zaskarżonej decyzji, że w zakresie ochrony interesów osób trzecich " zgodnie z obowiązującymi odrębnymi przepisami prawa" i na tym zakończył wyjaśnienie tego wątku. Strona powołując się na naruszenie art. 10 § 1 kpa, podniosła, że nie była na bieżąco informowana o wszystkich działaniach podejmowanych w sprawie przez organ, który też nie poinformował skarżącej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie oraz możliwości ostatecznego wyrażenia swojego stanowiska przed wydaniem decyzji. Skarżąca zauważyła też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się, poza przytoczeniem streszczenia stanu faktycznego, do stwierdzenia, że po przeprowadzonej analizie organ uznaje, że warunki do wydania decyzji, o których mowa wart. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, co narusza art. 107 § 3 kpa, bowiem uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej ani przytoczenia przepisów prawa, jak również nie wskazuje na jakich dowodach oparł się organ ustalając stan faktyczny. W ocenie strony, organ pierwszej instancji dokonał naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 u.p.z.p., albowiem nie zachodziła konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego, lecz należało uchylić wadliwą decyzję i orzec co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 w związku art. 7, 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 kpa, art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie organ oparł o następujące ustalenia i rozważania: Zgodnie z treścią art. 64 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać także określenie powierzchni sprzedaży. Tymczasem wniosek zawiera jedynie informację o łącznej powierzchni planowanego obiektu do 1950 m2, pomimo to organ I instancji ustalił powierzchnię sprzedaży do 2000 m, zamiast wezwać inwestora do określenia planowanej powierzchni sprzedaży. W ocenie Kolegium podanie powierzchni sprzedaży we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu handlowego jest szczególnie istotne w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 87/07, w którym wskazano, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (o powierzchni sprzedaż powyżej 400 m2) na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek inwestora nie zawiera także kompletnego załącznika graficznego - nie zaznaczono, bowiem obszaru, na który będzie oddziaływała planowana inwestycja. Wątpliwości składu orzekającego budzą także rozbieżności dotyczące ustalenia terenu objętego planowaną inwestycją. W części tekstowej wniosku podano działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], natomiast na mapie załączonej do wniosku granicami ABCDA zaznaczono większy obszar. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa). Zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust.1-5 u.p.z.p. W ust. 2 tego przepisu sprecyzowano, że granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt.5 cyt. rozporządzenia), nie mniejszej jednak niż 50 m. Granice obszaru analizowanego powinny zatem z każdej strony działki budowlanej obejmować trzykrotną szerokość jej frontu. Przeprowadzona na tak wyznaczonym obszarze analiza składa się z części tekstowej i graficznej i zgodnie z § 9 pkt 2 cyt. rozporządzenia jej wyniki powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W myśl § 9 pkt 3 w/w rozporządzenia część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali l :500 lub l: 1000), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania kopii. Nadesłane akta sprawy nie zawierają prawidłowej analizy w powyższym zakresie. Organ wszczynając postępowanie zobowiązany jest ustalić z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny i zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 kp.a. stronami w sprawie (art. 61 § 4 kp.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym (uchwała składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r. Nr 4 poz. 154; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 332/04 LEX nr 164687) stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Jednak w sytuacji, gdy wniosek inwestora nie określa prawidłowo wyznaczonego obszaru, na który projektowana inwestycja będzie oddziaływać, nie można ustalić kręgu osób posiadających interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym - stron postępowania. Ponadto przesłane akta sprawy, w tym załączniki graficzne, uniemożliwiają jednoznaczne ustalenie numerów ewidencyjnych działek sąsiadujących z terenem inwestycji, a tym samym niemożliwe jest prawidłowe ustalenie właścicieli i użytkowników wieczystych tych terenów. Organ I instancji naruszając art. 10 § 1 kpa, po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, nie poinformował stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i przysługujących im prawach. Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty dotyczące niezabezpieczenia interesów skarżącej podnosząc, że wszystkie warunki ochrony osób trzecich, określone w art. 54 pkt 2 lit. d, u.p.z.p. i w § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), zostały precyzyjnie określone przez organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich nie dotyczy interesów faktycznych, lecz interesów prawnych znajdujących oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego. Zgłaszane przez skarżącą zastrzeżenia nie wskazują przepisu prawa, który przez te zapisy lub zamierzenia zostałby naruszony. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., jak wyżej wykazano, zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw, by uchylić zaskarżoną decyzję i orzec, co do istoty sprawy odmawiając ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, o co wnioskowała strona skarżąca, albowiem w jego ocenie rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W skardze złożonej do Sądu, skarżąca podtrzymała zarzuty wyrażone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i proceduralnego, obowiązującego w chwili wydania zaskarżonego aktu, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie opiera rozstrzygnięcia na kryteriach słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało uznać, że jest ona zgodna z prawem, a zatem skarga nie jest zasadna. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym organ odwoławczy powołał się na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przede wszystkim z powodu braku istotnych dla sprawy ustaleń, co polegało na braku ustalenia powierzchni sprzedaży obiektu handlowego, granic terenu objętego wnioskiem, obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a w konsekwencji prawidłowego ustalenia stron postępowania. Powyższe stanowisko organu odwoławczego należało uznać za trafne. W istocie, bowiem organ I instancji, ustaleń we wskazanym zakresie nie poczynił w prawidłowy sposób, a ustalenia te są niezbędne dla rozpatrzenia zasadności podania strony. Skoro planowana budowa dotyczy obiektu budowlanego, to obowiązkiem inwestora było określenie w podaniu o udzielenie warunków zabudowy, powierzchni sprzedaży, co wprost wynika z art. 64 § 2 u.p.z.p. Było to dla sprawy istotne, albowiem wiąże się z podnoszonym w skardze, obszarem i charakterem oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jak i spełnieniem zasady dobrego sąsiedztwa. Trzeba tu zauważyć, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy w ogóle nie określa powierzchni sprzedaży i wskazuje jedynie inny parametr oznaczając go "Pu", co jak można przyjąć oznacza powierzchnie użytkową. Jest ona jednak określona niejednoznacznie, albowiem na pierwszej stronie wniosku podano wartość 1700 m2, oraz "( 2000 m2" a na trzeciej stronie wniosku istnieje informacja "do1950 m2". Na podstawie, więc powyższych danych, nie sposób było ustalić powierzchni sprzedaży. Zgodnie z § 3 ust. w zw. z §1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na organie I instancji spoczywał obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Tymczasem akta sprawy nie zawierają powyższych ustaleń. Sąd podziela dokonaną w przedmiotowym zakresie argumentację i wywody organu odwoławczego. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wymaga określenia przez inwestora granic terenu objętego wnioskiem, jak i obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. W oparciu jednak o wniosek inwestora nie można danych tych ustalić, co spowodowane jest brakiem kompletnego załącznika graficznego, jak i rozbieżnościami w zakresie numeracji użytych w części tekstowej i graficznej wniosku, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy. Oczywistym, więc jest, że w tej sytuacji organ I instancji nie miał możliwości poddania merytorycznej ocenie zasięgu obszaru oddziaływania, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, których krąg nie wyznacza przecież jedynie kryterium bezpośredniego sąsiedztwa z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Przymiot strony będzie oceniany z zastosowaniem przesłanek art. 28 kpa. Biorąc, więc pod uwagę, że organ I instancji nie poczynił wskazanych wyżej niezbędnych ustaleń, przechodząc do porządku nad brakami wniosku, jak i koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia przytoczonych danych, należało uznać, że organ odwoławczy zasadnie uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez organ pierwszoinstancyjny postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dlatego też prawidłowo stosując przepis art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Co się tyczy zarzutu postawionego organowi I instancji przez organ odwoławczy, jak i skarżącą co do naruszenia art. 10 § 1 kpa, mającego postać nie poinformowania stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i przysługujących im prawach, to należy zauważyć, że zarzut ten może odnieść skutek w przypadku wykazania, że to uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem strony postępowania, tj. skarżąca, ani też organ odwoławczy, związku takiego nie wykazały. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, w przedmiocie występowania przesłanek z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, do uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy, to zarzut ten należy uznać za bezzasadny, skoro brak jest podstawowych dla sprawy ustaleń, tak w zakresie powierzchni sprzedaży planowanego obiektu budowlanego, granic terenu objętego wnioskiem, czy też obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. W konsekwencji powyższego nie sposób było przesądzić również o charakterze oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, na którą to okoliczność powoływała się strona skarżąca. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga skarżącej nie jest zasadna i z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił ją. Wobec oddalenia skargi skarżącej, Sąd nie uwzględnił jej wniosku o zwrot kosztów postępowania, gdyż stronie skarżącej przysługuje zwrot kosztów postępowania tylko w razie uwzględnienia skargi, co wynika z art. 200 p.p.s.a.