II SA/Bd 687/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi P. R. B.-P. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłat za przedszkole 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2008 r., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późno zm.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 1572; z późno zm.; zwanej w skrócie "u.s.o.") Rada Gminy D. ustaliła opłatę za korzystanie z punktów przedszkolnych na terenie Gminy D. w wysokości [...] złotych od dziecka (§ 1 ust. 1 uchwały), oraz termin płatności tej opłaty - do 20 każdego miesiąca z góry (§ 1 ust. 2 uchwały). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy B. - Północ w B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zarzucił Radzie Gminy, że dopuściła się istotnego naruszenia prawa tj. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 2 U.S.O. poprzez wprowadzenie w § 1 zaskarżonej uchwały odpłatności za korzystanie z punktów przedszkolnych bez sprecyzowania, jakie konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458; z późn. zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 U.S.O. publiczna forma wychowania przedszkolnego, o której mowa wart. 14a ust. 1a U.S.O. zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, prowadzone przez nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Zakres bezpłatnych świadczeń jest wyznaczony przepisami ww. rozporządzenia MENiS z 26 lutego 2002 r. Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców lub opiekunów dzieci korzystających z punktów przedszkolnych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w rozporządzeniu. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SAlWr 94/06 i z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07) Prokurator podkreślił, że w ustawie o systemie oświaty nie została przewidziana możliwość wprowadzenia "opłaty stałej". Rada gminy jest jedynie uprawniona do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę punktów przedszkolnych, przekraczające podstawę programową. W sytuacji, gdy minimum programowe wychowania przedszkolnego zostaje przekroczone, za świadczenia te ustala się opłatę, szczegółowo wskazując, za jakiego rodzaju świadczenie żądana jest opłata i co na opłacone świadczenie się składa. Sprecyzowanie przez gminy świadczeń udzielanych przez punkty przedszkolne i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń ma zagwarantować możliwość weryfikowania, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 2 u.s.o. Zdaniem Prokuratora opłata ustalona w zaskarżonej uchwale nie spełnia powyższych warunków. Ustalenie przez Radę Gminy D. opłaty na sztywnym poziomie [...] złotych od dziecka nie pozwala na kontrolę czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Zabieg taki zmusza w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo - wychowawczych świadczonych przez konkretne punkty przedszkolne. Z uzasadnienia uchwały wynika tylko, że przyczyną ustalenia opłaty było podłoże ekonomiczne. Wskazano w niej bowiem, iż opłata pokrywa jedynie część kosztów związanych z funkcjonowaniem punktów przedszkolnych na terenie Gminy D. Wobec powyższego Prokurator uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy D. dopuściła się istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 2 u.s.o., wobec czego koniecznym jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że ustawodawca w żadnym przepisie nie zawarł wyraźnego zakazu uchwalania opłat stałych. We wskazanych przez Prokuratora wyrokach Sąd Administracyjny nie określił z jakiego przepisu wywodzi nakaz "konkretyzowania świadczeń, za które przedszkola mogą pobierać opłaty" oraz gdzie ustawodawca wskazał wymóg zachowania "zasady ekwiwalentności". Ponadto Rada zauważyła, że brak jest orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego lub innych wojewódzkich sądów administracyjnych prezentujących takie stanowisko jak we wskazanych przez Prokuratora wyrokach WSA we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie placówki publiczne. Oznacza to, że każde założone i prowadzone przez gminę przedszkole, jako przedszkole publiczne, zobowiązane jest spełnić określony wart. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. wymóg prowadzenia bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, którą w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały określało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (obecnie - rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół; Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17). W konsekwencji przewidziana przez art. 14 ust. 5 u.s.o. możliwość ustalenia przez radę gminę opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych nie może prowadzić do ustalenia opłaty za prowadzone w tych przedszkolach nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej. Ustalenie, w oparciu o ww. przepis opłaty stałej powoduje, że w istocie rodzice (opiekunowie) mają obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje, poza realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jakiekolwiek inne świadczenia, ponadto niezależnie od rozmiaru i jakości tych dodatkowych świadczeń, a wreszcie bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Tylko sprecyzowanie przez radę gminy w uchwale świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń pozwala na zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. Zasadnie tym samym wskazuje Prokurator, że z art. 14 ust. 5 u.s.o. nie można wywieść możliwości ustalenia opłaty stałej. Słuszna jest też uwaga Prokuratora, że powyższy pogląd utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był bowiem zarówno w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (por. opublikowane w opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl - dział "Baza orzeczeń", wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/06, z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08, WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 415/09), jak też orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Z powyższego wynika że ustalając w zaskarżonej uchwale opłatę "za korzystanie z punktów przedszkolnych" w stałej wysokości [...] zł Rada Gminy D. dopuściła się istotnego naruszenia prawa tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, wobec czego Sąd, stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późno zm.) był zobowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.