II SA/Bd 691/09

Dnia 8 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 października 2009 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy pkt 3 decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałej części, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/ Bd 691/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda [...] stwierdził na podstawie art. 73 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nabycie przez Gminę B. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, za odszkodowaniem, własności części nieruchomości położnej w B. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0077 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], jako własność M. W. do ¼ części, D. L. do ¼ części, E. S. do ¼ części oraz nieżyjącego E. W. do ¼ części, po którym na mocy postanowienia sądowego w całości spadek nabył K. B. P. , zajętej pod drogę publiczną, zaliczoną od 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych. Następnie, w wyniku rozpatrzenia wniosku E. S. działającej w imieniu własnym oraz M. W. i D. L. Starosta B. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 129 ust. 1, 130, 132 ust. 1-3a, 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. orzekł o ustaleniu na rzecz wyżej wymienionych odszkodowania w łącznej kwocie 11. 956, 50 zł, to jest w stosunku do każdej z osób, stosownie do udziału w ¼ części własności nieruchomości, po 3.985,50 zł, zobowiązując jednocześnie Prezydenta Miasta B. do wypłaty tegoż odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 1 i 2 sentencji). Nadto w pkt 3 sentencji decyzji Starosta orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania K. P. z tytułu udziału w ¼ części własności wskazanej nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji wynika, że oszacowania wartości nieruchomości na kwotę 15.942,00 zł (270,04 zł za 1m²) dokonał rzeczoznawca majątkowy uwzględniając art. 73 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. oraz art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie w związku ze zgłoszonymi podczas rozprawy administracyjnej przez pełnomocnika Prezydenta Miasta B. zastrzeżeniami związanymi z niezastosowaniem przez rzeczoznawcę przy dokonywaniu szacunku nieruchomości przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i zwróceniem się przez Starostę do rzeczoznawcy – M. B. o wyjaśnienie tej kwestii, rzeczoznawca w piśmie z dnia 9 stycznia 2009 r. zawarł informację o zastosowanej metodologii wyceny i jej przyczynach. Jak wskazał organ, według rzeczoznawcy zastosowanie § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia było niemożliwe z powodu braku na bydgoskim rynku transakcji dotyczących zajętych pod drogi nieruchomości porównywalnych do wycenianej nieruchomości przy ul. [...]. Wśród transakcji dot. nieruchomości drogowych zajętych przez Gminę B. w latach 2007 -2008 tylko jedna, zdaniem rzeczoznawcy, mogłaby spełniać częściowo warunki porównywalności z działką nr [...], wobec czego uzasadnione było wykorzystanie sposobu wyceny w § 36 określonej w ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Nadto z uzasadnienia decyzji wynika, że negatywne rozstrzygnięcie w stosunku do K. P. jest konsekwencją nie złożenia przez niego w ustawowym terminie (między 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) wniosku o ustalenie odszkodowania. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Prezydent Miasta B. zakwestionował prawidłowość ustalenia odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który w jego ocenie został sporządzony wadliwie, z zawyżeniem wartości nieruchomości. Prezydent podniósł, że automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), bez próby zbadania rynku, narusza art. 130, 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych na cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia, czego przykładem są nabyte przez Gminę B. od osób fizycznych nieruchomości przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] zajęte pod drogi, które w dniu 31 grudnia 1998 r. nie miały ustalonej kategorii drogi publicznej. Według odwołującego się ustalona kwota odszkodowania jest wynikiem błędnej oceny (z naruszeniem art. 77 § 1 i 80 kpa) materiału dowodowego jakim jest operat szacunkowy. W związku z treścią odwołania w toku postępowania drugoinstancyjnego włączono do akt sprawy pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy M. B. z dnia 21 marca 2009 r. dotyczące operatu szacunkowego sporządzonego przez nią dla podobnej działki, położonej przy tej samej ulicy w sprawie sygnatura [...], złożone przez nią w nawiązaniu do odwołania Prezydenta Miasta B. o niemal identycznej treści. Po umożliwieniu stronom zapoznania się z materiałem dowodowym , Wojewoda [...] wydał w dniu [..] decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w świetle treści § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. zezwalającego na określenie wartości zajętego pod drogę gruntu w sposób wskazany w pkt 2, to jest uwzględniając wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tylko w razie braku cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1, w jego ocenie organ I instancji prawidłowo uznał jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia 20 lipca 2008 r. Jakkolwiek bowiem w operacie szacunkowym lakonicznie podano, że na rynku nie odnotowano sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przyszły na własność Gminy B., to w piśmie z dnia 9 stycznia 2009 r. stanowiącym odpowiedź na wystąpienie Starosty, rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, że zastosował sposób wyceny z § 36 ust. 2 pkt 2 z powodu braku na rynku transakcji drogowych nieruchomości zajętych pod drogi, porównywalnych do działki przy ul. [;..] w zakresie stanu prawnego, położenia, wielkości, sposobu użytkowania i wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Zdaniem Wojewody treść wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz z dnia 21 marca 2009 r. – udzielonych w zbliżonej sprawie sygn. [...] wskazuje, iż sporządził on operat rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych, dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, a rezultatem tej analizy był wniosek o niespełnianiu przez nie warunków podobieństwa – porównywalności z cechami działki wycenianej. Jak podniósł organ II instancji, rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, że nieruchomości zakupione przez Gminę B. pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnianie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Ponadto z wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, że analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w B. wykazała, iż istnieje możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, zaś nie jest możliwe utworzenie zbioru takich nieruchomości potrzebnego do sporządzenie wyceny przy podejściu porównawczym. Dodatkowo organ odwołał się do załączonej do akt opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...], w której zaleca się stosowanie do określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według organu należy zgodzić się z poglądem rzeczoznawców, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne z reguły nie można postrzegać jako transakcji rynkowych, gdyż nie spełniają one przesłanek określonych w art. 151 ustawy i kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczone z prawa własności nie ma w większości przypadków charakteru ceny a jedynie odszkodowania. W sytuacjach tych zwykle nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta i nie można mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. Natomiast w występujących w rzadkich przypadkach dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi transakcjach o charakterze rynkowym właściwości działek kupowanych znacznie różnią się od cech działek zajętych z mocy prawa i następnie wycenianych przez rzeczoznawców, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Rzadko mogą one stanowić bazę porównawczą do wyceny działek przejętych pod drogi położonych w zwartej zabudowie, gdyż dotyczą głównie wykupywanych gruntów poza granicami miast (poza terenem zwartej zabudowy). Organ odwoławczy wskazał również, że ustalenie odszkodowania czy ceny za nieruchomości przeznaczone pod drogi zwykle przebiega w szczególnych warunkach, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, wykluczających możliwość ich wykorzystania jako źródło informacji o cenach transakcyjnych (m.in. z uwagi na nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości). Odnosząc się do załączonych do odwołania Prezydenta Miasta B. w sprawie [...] kopii aktów notarialnych mających wskazywać na istnienie transakcji wolnorynkowych nadających się do wykorzystania przy wycenie nieruchomości zajętej pod drogi, organ stwierdził, że jeden z nich został zawarty po sporządzeniu operatu szacunkowego, dwa z lat 2003 -2004 nie mogły być wzięte pod uwagę ze względu na upływ czasu, w którym istotnie zmieniły się ceny na rynku, a pozostałe dotyczyły nieporównywalnych nieruchomości z działką przy ul. [...]. W ocenie organu rzeczoznawca szacując należącą do czwórki współwłaścicieli nieruchomość zastosował się do § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prezydent Miasta B. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...], zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 134, art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 kpa. Skarżący podniósł, że wnosząc odwołanie chciał wykazać, że rynek nieruchomości drogowych, wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy, istnieje i kształtowany jest między innymi przez transakcje dotyczące nieruchomości zajętych pod urządzone drogi, które ze względu na brak zaliczenia w dniu 31 grudnia 1998 r. do konkretnej kategorii dróg, nie mogły być nabyte w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., a także przez transakcje zamienne między osobami fizycznymi. Tymczasem organ położył akcent na ocenę przedstawionych transakcji jako porównywalnych. Zdaniem skarżącego sporna kwestia dotycząca istnienia rynku nieruchomości drogowych nie została w toku postępowania odwoławczego wyjaśniona. Dodatkowe czynności wyjaśniające pozwoliłyby organowi odwoławczemu na ustalenie, wbrew stanowisku rzeczoznawcy o sporadyczności transakcji, że w 2007 r. Gmina Miasto B. zawarła 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, w 2008 r. -27 umów i w 2009 r. – już 17 umów. Według skarżącego, bezpodstawne jest przy tym twierdzenie, iż cena uzyskana w drodze notarialnej umowy kupna-sprzedaży nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi są również osoby fizyczne, o czym świadczą między innymi terminy składania wniosków o odszkodowanie. Skarżący zakwestionował też stanowisko organu odwoławczego, że nabywane przez Miasto B. nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność na rynku i niespełnianie warunków porównywalności. Reasumując skarżący wskazał na brak podstaw do uznania, że określona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest wartością rynkową w rozumieniu art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [... ] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia. Nadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tym samym obligowany jest reagować także na uchybienia organu niedostrzeżone przez skarżącego. Rozpatrywana pod powyższym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który legł u podstaw rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, wypłaca gmina (ust. 2). Ustalenie i wypłata odszkodowania następuje według trybu i zasad określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony między 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. (ust. 4). Podstawę do ustalania wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, tj. 29 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5). Z kolei zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 wymienionej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową nieruchomości jest zaś, w świetle art. 151 ust. 1 ustawy, najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskana na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Z powyższych przepisów wynika, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) natomiast wprost stanowi, że określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Sposób ustalenia wartości rynkowej gruntów dla określenia wysokości odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sprecyzowany został w sposób szczególny w § 36 ust. 5 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Podkreślenia wymaga, że powyższy przepis był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 19 maja 2009 r. sygn. K 47/07 orzekł o zgodności § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Trybunał zatem przesądził, że wskazane unormowania rozporządzenia mieszczą się w graniach upoważnienia ustawy i służą jej wykonaniu. Upoważnienie to zawiera zaś wytyczne co do przedmiotu spraw przekazanych do uregulowania, czyli rodzajów i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobu sporządzania, formy, i treści operatu szacunkowego, a także – co do treści aktu, stosownie do pkt 1-7 art. 159. Nadto z wyroku TK wynika, że metody ustalania wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przewidziane w § 36 rozporządzenia pozostają w zgodzie z Konstytucją RP. W myśl § 36 ust. 5 powołanego rozporządzenia, do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb przedmiotowego odszkodowania stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, z tym że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia przesądza o tym, że dla określenia wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwie jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Tak więc określonych w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 odrębnych sposobów szacowania gruntów nie można stosować zamiennie. Ze względu na to, że treść § 36 rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, iż intencją ustawodawcy było porównywanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju, w pierwszej kolejności należy zawsze podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1, to jest wykorzystać transakcje dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 rozporządzenia. Sąd podziela przy tym zajmowane w orzecznictwie stanowisko, że wykładnia celowościowa § 36 ust. 1 wskazuje, by w sytuacji ograniczonej liczby transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, wobec braku możliwości wykorzystania odpowiedniego zbioru takich nieruchomości do porównań, uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne – pod ich budowę lub modernizację, gdyż takie nieruchomości bardziej odpowiadają kategorii nieruchomości podobnych, niż nieruchomości przyległe innego rodzaju, o ile oczywiście spełniają również inne warunki (vide wyroki WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 537/08 z dnia 7 kwietnia 2009 r., WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1204/08 z 29 października 2008 r., WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 636/08 z 23 października 2008 r.). Przypomnieć jednocześnie w tym miejscu należy, że obrót nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi publiczne, poza sytuacjami wskazanymi w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odbywa się na zasadach określonych w rozdziale 3 działu III (gdy gmina korzysta z prawa pierwokupu - w drodze czynności cywilno-prawnej) oraz w art. 114 ( w razie skutecznych rokowań poprzedzających wywłaszczenie) tej ostatniej ustawy. Nadto w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczaniu (wyłączona jest wówczas możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu) stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości a właścicielem nieruchomości kształtują się na zasadach określonych w kodeksie cywilnym (art. 224-231). Wymienić należy tu również sytuacje w których, podobnie jak w załączonych do odwołania aktach notarialnych nr [...] i nr [...], doszło do przeniesienia takim aktem przez osobę fizyczną widniejącą jako właściciel tej nieruchomości w dziale II księgi wieczystej, własności tej nieruchomości na inną osobę fizyczną przed ujawnieniem przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji ostatecznej wojewody tejże nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (dopuszczalność zawarcia takiej umowy notarialnej wynika z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 3 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm. (vide też wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. I SA/Wa 1319/04). W ocenie Sądu, zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wszystkie wymienione wyżej czynności cywilno-prawne dotyczące przeniesienia własności nieruchomości drogowych lub ich części, winny być uwzględnione, w razie spełnienia wymogów podobieństwa przy określaniu wartości rynkowej konkretnej nieruchomości drogowej. Ceny uzyskiwane w wyniku tych czynności są cenami rynkowymi, czyli odpowiadającymi wartości rynkowej nieruchomości w rozumieniu art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., bowiem ich strony są od siebie niezależne, dobrowolnie przystępują do umowy i mają stanowczy zamiar jej zawarcia oraz upłynął czas niezbędny (a nigdzie nie jest podane, jaki to czas) do wyeksponowania nieruchomości na rynku (przez wyeksponowanie na rynku należy rozumieć przeznaczenie do handlu). Zwrócić przy tym należy uwagę, że w art. 151 ustawy jest mowa o wartości rynkowej a nie wolnorynkowej nieruchomości. Nadmienić trzeba, że stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia w zakresie obrotu nieruchomościami drogowymi jest akceptowane w wyrokach sądów administracyjnych (vide np. wyroki WSA w Gliwicach z 20 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 995/07 i z 23 października 2008 r. sygn. akt. II SA/Gl 636/08). Dodatkowo odnosząc się do stanowiska organu II instancji (nawiązującego do opinii Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 20 listopada 2007 r.), że treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dodany od 1 stycznia 1999 r.), według którego drogi stanowią własność Skarbu Państwa oraz właściwych jednostek samorządu terytorialnego, wyłącza możliwość uwzględniania przy omawianej wycenie transakcji dot. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, wskazać należy, że wymieniany przepis nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczania" wyszczególnionych w nim podmiotów gruntami będącymi drogą publiczną - określa tylko dominium tych podmiotów w odniesieniu do istniejących dróg publicznych i dopóki któryś z tychże podmiotów nie zostanie ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości jako jej właściciel, tego rodzaju grunt, jak wyżej podniesiono, może być przedmiotem rynkowego obrotu. Z kolei z uwagi na negowanie przez organ II instancji rynkowego charakteru transakcji nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi, a w konsekwencji negowanie możliwość stosowania wyceny w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., podkreślić należy, że jakkolwiek art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872) używając określenia "odszkodowanie" odsyła do zasad i trybu ustalania go przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, to zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02, rozwiązania dotyczące nieruchomości, jakimi są grunty wykorzystane na drogi są rozwiązaniami szczególnymi, jednorazowymi, mającymi na celu uporządkowanie bez potrzeby prowadzenia długotrwałych postępowań administracyjnych stanu prawnego dróg (który od blisko 50 lat nie pokrywa się ze stanem faktycznym), uzasadniającym odstąpienie od pełniej ekwiwalentności odszkodowania (pełnego wynagrodzenia szkody) ze utraconą własność. O odstąpieniu od ekwiwalentności świadczy zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie czasu dochodzenia roszczenia, brak określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. Cele leżące u podstaw wprowadzenia unormowania przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z Konstytucją RP nakazują przyjęcie, że regulacja szczególna zawarta w § 36 ust. 1 aktu wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomości jest zgodna z intencjami prawodawcy i nie może pozostawać "martwa." Zwrócić też trzeba w tym miejscu uwagę, że skoro § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. zawiera szczególne unormowanie w stosunku do ogólnych zasad określania wartości nieruchomości ujętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przewiduje w ust. 2 pkt 1 i 2 obowiązek powiększania o 50% wartości przyległych gruntów, jeśli wartość ich jest niższa od wartości gruntów przeznaczonych pod drogę, to tym samym zasada korzyści sformułowana w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy, a więc przepisie o charakterze ogólnym, nie może mieć przy szacowaniu wartości nieruchomości drogowych zastosowania. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny działki nr [..] w oparciu o ust. 2 pkt 2 § 36, to jest ustalił jej wartość przy uwzględnianiu przeznaczenia mieszkalno-usługowego gruntów przyległych, stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, zaś organ na podstawie tak ustalonej wartości rynkowej nieruchomości określił wartość odszkodowania na rzecz trzech wnioskodawców łącznie w kwocie 11.956, 50 zł. Rzeczoznawca majątkowy ustalenie w powyższy sposób wartości przedmiotowej działki uzasadnił w piśmie z dnia 9 stycznia 2009 r., na co powołał się organ odwoławczy w motywach decyzji, sporadycznością zawartych w latach 2007 -2008 (do daty sporządzenia operatu, tj. 20 lipca 2008 r.) przez Gminę B. umów cywilno-prawnych dotyczących nieruchomości zajętych i przeznaczonych pod drogi, niespełnianiem przez objęte nimi nieruchomości warunków porównywalności z działką wycenianą w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, zagospodarowania i wyposażenia w urządzenia infrastruktury. Z powyższego pisma jednocześnie wynika, że przeanalizował zawarte w latach 2007- 2008 transakcje gruntów zakupionych pod drogi, których w 2007 r. odnotował 22, a w 2008 r. do daty sporządzenia operatu 7, ale tylko jedna z nich mogłaby spełniać częściowo warunki porównywalności z działką wycenianą przy ul. [...] Jednocześnie rzeczoznawca stwierdził, że tryb nabywania gruntów pod drogi, przy którym celem określenia wartości tychże gruntów jest ustalenie wysokości odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne, nie uprawnia do stosowania sposobu wyceny przewidzianej w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Z kolei w odwołaniu od decyzji organu I instancji Prezydent Miasta B. zarzucił, że lokalny rynek nieruchomości drogowych jest wystarczający do uwzględnienia go przy szacowaniu działki nr [....] w sposób przewidziany w § 36 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, lecz rynek ten nie został właściwie zbadany przez rzeczoznawcę. Ponadto, jak wynika ze skargi, wg skarżącego w 2007 r. miało miejsce 28 cywilnoprawnych transakcji dot. nieruchomości drogowych, a nie 22 transakcje, zaś w całym 2008 r. zawarto 27 umów. Przy tym skarżący na rozprawie podniósł, że twierdzenie rzeczoznawcy o braku na rynku bydgoskim odpowiedniej ilości transakcji nadających się do wykorzystania jako dotyczące nieruchomości porównywalnych jest następstwem podporządkowania się opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych PFSRM, że nie należy przy wycenie nieruchomości drogowych stosować § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Jako dodatkowy dowód istnienia i to w latach 2007-2008 rynku bydgoskiego transakcji cywilno-prawnych dot. nieruchomości drogowych zawartych między osobami fizycznymi a jednostką samorządu terytorialnego i możliwości wykorzystania ich do porównań, skarżący wskazał podczas rozprawy sądowej dwa konkretnie inne operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców, które wobec ich przedłożenia, zaliczono w poczet materiału dowodowego. Autorem jednego z nich była także M. B. W konsekwencji uznania za wystarczające wyjaśnień rzeczoznawcy z dnia 9 stycznia 2009 r. oraz zawartych w piśmie z dnia 21 marca 2009 r. odnośnie zastosowanej przez niego metodologii wyceny, Wojewoda zaaprobował określoną w operacie na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wartość nieruchomości przy ul. [...]. W świetle art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność wartości nieruchomości, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, a która to wartość jest podstawą do ustalenia odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu zawartymi w operacie ustaleniami – operat szacunkowy jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. Organ jako decydujący o wysokości odszkodowania ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie w świetle art. 7 i 77 § 1 kpa, spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji skoncentrowało się wokół wykazania, że dokument w postaci operatu szacunkowego jest pełnowartościowym dowodem, który może stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za zajętą pod drogę nieruchomość. Organ pominął natomiast zasadniczy, rzutujący na sposób wyceny zajętego pod drogę gruntu a w konsekwencji na przyjętą jego wartość, problem właściwego określenia przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości drogowych podlegającego analizie. Przypomnieć w tym miejscu bowiem należy, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ustawy). Z akt Starostwa B. nie wynika, by w postępowaniu pierwszoinstancyjnym bliżej analizowano podane przez rzeczoznawcę dane liczbowe dotyczące transakcji związanych z nieruchomościami drogowymi w celu sprawdzenia zasadności zastosowania przezeń przy oszacowaniu działki nr [...] przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W tej sytuacji wobec rozbieżności stanowisk rzeczoznawcy i Prezydenta Miasta B. zajętego w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do rozmiaru istniejącego w latach 2007-2008 miejscowego rynku nieruchomości drogowych oraz możliwości wykorzystania objętych transakcjami nieruchomości do celów porównawczych przy określaniu wartości działki nr [...] organ II instancji obligowany był do dokonania we własnym zakresie stosownych czynności wyjaśniających w celu poczynienia nie budzących wątpliwości ustaleń co do liczby na terenie B. transakcji cywilnoprawnych dotyczących nieruchomości zajętych i przeznaczonych pod drogi publiczne w badanym okresie i w razie stwierdzenia pominięcia części transakcji przez rzeczoznawcę - do zlecenia mu przeprowadzenia ich analizy pod kątem podobieństwa, a tym samym porównywalności do działki wycenianej. Organ odwoławczy winien- po uzupełnieniu akt administracyjnych o dokumentację z analizy zawartych umów dot. nieruchomości drogowych, na którą powołuje się rzeczoznawca z piśmie z 9 stycznia 2009 r. (str. 2) - także bliżej przyjrzeć się przyczynom odrzucenia przez rzeczoznawcę niemal wszystkich transakcji (z wyjątkiem jednej) jako nieporównywalnych, wykorzystując między innymi zawnioskowane przed sądem, jako dowód w sprawie inne operaty szacunkowe z tego samego okresu sporządzone przez rzeczoznawców a zwłaszcza M. B., zwracając szczególnie uwagę czy nie wykorzystali transakcji nieruchomości odrzuconych jako nieprzydatne do porównań w niniejszej sprawie. Pod rozwagę należy poddać organowi II instancji możliwość skorzystania z wynikającego z art. 136 kpa prawa zlecenia dokonania powyższych czynności organowi I instancji, jak również wykorzystania wiedzy specjalistycznej innego rzeczoznawcy. Podnieść należy, że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny co do rynku transakcji nieruchomości i w dodatku porównywalnych może prowadzić do właściwej, trafnej oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę w dniu 20 lipca 2009 r. operatu szacunkowego uzupełnionego jego wyjaśnieniami z dnia 9 stycznia 2009 r. oraz pismem z dnia 21 marca 2009 r. Wobec wskazanych wyżej braków przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania nie można, zdaniem Sądu, mimo twierdzeń organu II instancji akcentujących dokonanie wnikliwej oceny tegoż operatu, przyjąć, że ocena ta istotnie była tak wnikliwa oraz wszechstronna. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zasady określania przez rzeczoznawcę majątkowego rynku nieruchomości uwzględnianego przy ustalaniu wartości nieruchomości sprecyzowane zostały w § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Z wymienionego wyżej unormowania wynika, że co do zasady analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym. W świetle przepisów ustaw samorządowych rynek lokalny oznacza obszar gminy i powiatu. Wobec tego w razie niewystarczającego rynku gminnego (obejmującego B.) uzasadnione będzie przeanalizowanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych na terenie powiatu bydgoskiego. Należy przy tym pamiętać, że przy stosowaniu podejścia porównawczego w trakcie szacowania nieruchomości cechy nieporównywalne koryguje się stosownymi współczynnikami. Wobec nie zbadania przez organ odwoławczy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy w jej całokształcie i oceny zasadności ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości, prawidłowości zakreślenia przez tegoż rzeczoznawcę analizowanego miejskiego rynku nieruchomości drogowych (liczby zawartych na nim transakcji), a następnie, w razie stwierdzenia na nim zbyt małej ilości transakcji porównywalnych, nie objęcia analizą reszty rynku lokalnego, doszło do przedwczesnego zaaprobowania przezeń przyjętego przez rzeczoznawcę sposobu wyceny działki nr [...] co w istotnym stopniu mogło rzutować na prawidłowość ustalonej przez organ I instancji kwoty odszkodowania. W świetle powyższego bowiem, zdaniem Sądu, konieczność zastosowania w niniejszej sprawie sposobu wyceny gruntów określonego w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie została wykazana. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co oznacza m.in. obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów z urzędu oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia w decyzji administracyjnej stanowiska, które nie będzie przekraczało granic zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 kpa. Uznając, iż w prowadzonym postępowaniu nie została należycie wyjaśniona kwestia wartości zajętej pod drogę nieruchomości rzutująca na wysokość odszkodowania, a zatem zaskarżona decyzja wydana została w tym zakresie z istotnym naruszeniem wymienionych wyżej przepisów administracyjnej procedury w powiązaniu z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c,a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie punktów 1 i 2, o jej uchyleniu. W części natomiast utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Bydgoskiego w zakresie jej punktu 3, decyzja Wojewody rażąco narusza prawo. Z art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) wynika, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, przejęte w trybie art. 73 ust. 1, 3 na własność Skarbu Państwa, wszczynane jest na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., zaś po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] złożyła w dniu 28 grudnia 2005 r. jej współwłaścicielka E. S. działając w imieniu własnym oraz współwłaścicieli, M. W. i D. L., którzy udzielili jej pełnomocnictwa. Czwarty współwłaściciel nieruchomości- K. P. wniosku w powyższym zakresie nie złożył, wobec czego jego roszczenie o odszkodowanie z dniem 31 grudnia 2005 r. wygasło. W związku z powyższym nie był on i nie mógł być stroną prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego, a zatem skierowanie do niego, aczkolwiek negatywnego rozstrzygnięcia, było nieuprawnione i wyczerpywało dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Gdyby natomiast złożył wniosek po dniu 31 grudnia 2005 r., postępowanie w stosunku do niego musiałoby być umorzone ze względu na brak przedmiotu postępowania- wygaśniecie prawa o charakterze materialnym. W powyższym stanie faktycznym i prawnym utrzymanie w mocy przez organ II instancji punktu 3 decyzji S. B. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa jej nieważności we wskazanej części. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpozna i rozstrzygnie sprawę, mając na uwadze zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku ocenę prawną. Wydając w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie należy mieć też na uwadze treść art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.