II SA/Bd 698/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 2351 i 2352 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23 z późn.zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz.U. z 2013r. poz. 1367) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz.U. z 2013r. poz. 1379), po rozpatrzeniu odwołania B. F. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej u H. F. pod postacią nowotworu złośliwego krtani powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że H. F. pracował od [...].09.1970r. do [...].1990r. jako nauczyciel (we wskazanych szkołach podstawowych), w latach 1992 – 1994 prowadził własną działalność gospodarczą związana z projektowaniem i wykonywaniem biżuterii z drewna sosnowego, jako nauczyciel pracował nadto w okresach od [...]09.1999r. – 3[...].08.2002r. (publiczne gimnazjum) i od [...].09.1997r. – [...].08.2015r. (szkoła podstawowa). W ramach postępowania epidemiologicznego PPIS w dokumentacji narażenia zawodowego szczegółowo przedstawił rodzaj wykonywanej pracy, narażenie zawodowe oraz wymiar czasu pracy. W procesie orzeczniczym brały udział dwie jednostki orzecznicze. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...] kwietnia 2016r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uzasadniając, że obowiązujące przepisy dotyczące chorób zawodowych wskazują, że nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową jeśli powstał w następstwie czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi, a w środowisku pracy H. F. nie występowały czynniki rakotwórcze. Nadmierny wysiłek głosowy może być przyczyną rozwoju choroby zawodowej określonej w pkt 15 wykazu chorób zawodowych. Nowotwór złośliwy krtani nie jest wynikiem nadmiernego wysiłku głosowego. W wyniku odwołania strony jednostka orzecznicza drugiego stopnia Instytut Medycyny Pracy wydała [...] lipca 2016r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uwzględniając zgromadzona dokumentacje, okres i czynniki narażenia zawodowego. Instytut podał tożsama argumentacje dodatkowo wskazując, że w świetle aktualnej wiedzy medycznej oraz obowiązujących, nadmierny wysiłek głosowy nie jest czynnikiem ryzyka rozwoju raka krtani. Obróbka drewna sosnowego, którą H. F. zajmował się w związku z wyrobem biżuterii, również nie jest uznawana za kancerogenny proces technologiczny. Ewentualna ekspozycja na substancje chemiczne zawarte w materiałach dekoratorskich i plastycznych, a których korzystano na zajęciach plastycznych dotyczyły także uczniów i nie zajmowały czasu pełnej zmiany roboczej, należy przyjąć, że ekspozycja ta była pomijalna. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał na tryb orzekania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, w tym wiążący charakter dowody, jakim jest w sprawie orzeczeni lekarskie. Organ stwierdził także, iż dane literaturowe podają, że ze znanych obecnie ponad 500 czynników, wobec których stwierdzono lub podejrzewa się właściwości rakotwórcze, do mogących wywoływać nowotwory pochodzenia zawodowego w obrębie górnych dróg oddechowych zalicza się między innymi związki chemiczne nieorganiczne: chrom, nikiel, arsen oraz organiczne: alkohol izopropylowi, iperyt, smoła i jej pochodne, a także azbest, pył drewna twardego, promieniowanie jonizujące. Stosownie do art. 2351 Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wykaz chorób zawodowych, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, a także podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych określa rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Organ za bezsporne uznał, przyjęcie przez uprawnione jednostki orzecznicze stanowiska, że stwierdzone u H. F. schorzenie w postaci raka krtani nie ma związku przyczynowo-skutkowego między schorzeniem a narażeniem zawodowym, co uprawnia do stwierdzenia choroby zawodowej. Warunkiem bowiem uznania, że rak krtani, wymieniony w poz. 17.7 wykazu chorób zawodowych, ma etiologię zawodową, jest stwierdzenie bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba ta została spowodowana działaniem czynników uznanych za rakotwórcze u ludzi, występujących w środowisku pracy. Organ podkreślił, że orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo braku podstaw do jej rozpoznania, wydane przez lekarza spełniającego odpowiednie wymagania kwalifikacyjne, nie może być kwestionowane przez organy inspekcji sanitarnej. Opinie takie podlegają ocenie organów inspekcji sanitarnej w kontekście całokształtu materiału zgromadzonego w danej sprawie, przy czym aby taka ocena była możliwa, orzeczenie lekarskie musi zawierać szczegółowe uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej albo braku podstaw do jej rozpoznania. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że organ pierwszej instancji dołożył należytej staranności w gromadzeniu materiału dowodowego i oparł swoją decyzję na prawidłowo sporządzonych orzeczeniach lekarskich, uzasadnienia których w wystarczający sposób wyjaśniają dlaczego rak krtani stwierdzony u H. F. nie może zostać uznany za chorobę zawodową. Organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu orzeczeń podkreślono, że analiza czynności zawodowych chorego wykazała, że praca jaką wykonywał nie miała żadnego wpływu na rozwój raka krtani. Wobec powyższego, organy inspekcji sanitarnej nie miały podstaw do kwestionowania, zawartego w tych orzeczeniach, rozstrzygnięcia o braku podstaw do rozpoznania u H. F. choroby zawodowej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji organu I instancji wynikało wyłącznie z przyczyn formalnych, tj. braku ustalenia osób, które dziedziczyły po zmarłym H. F. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. F. podniosła, że procedowanie sprawy rozpoczęło się [...] września 2015r. pisemnym zgłoszeniem jej męża H. F., podejrzenia choroby zawodowej do Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej, a zakończyło [...] kwietnia 2017r., czyli trwało przeszło 20 miesięcy. Powodem zgłoszenia była opinia specjalistów – onkologów z Centrum Onkologii, którzy jednomyślnie twierdzili, ze nie znają przyczyny zachorowalności na raka płaskonabłonkowego – wielowarstwowego, i nie maja podstaw do wykluczenia tej choroby jako zawodowej, w przypadku nauczyciela pracującego krtanią z prawie 40-letnim stażem pracy. Maż zmarł [...] października 2015r. Skarżąca wskazała, ze długi okres procedowania wynikał z błędu formalnego organu pierwszej instancji wskazanego przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w decyzji z [...] listopada 2016r. stwierdzającej nieważność decyzji I instancji, ponieważ w chwili wydania decyzji PPIS nie był w posiadaniu dowodu poświadczającego, że skarżąca jest jedyną osoba dziedzicząca po zmarłym mężu. Po dostarczeniu wymaganego wyroku sądu procedowanie rozpoczęło się od początku. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego) o braku podstaw do stwierdzenia u choroby zawodowej u H. F., zmarłego w toku postępowania administracyjnego męża skarżącej. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeśli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Wykaz chorób zawodowych stanowi załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż zgodnie z wykazem chorób zawodowych określonym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów a dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych, odrębną grupę chorób zawodowych stanowią przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (poz. 15), wśród których prawodawca wymienił 1) guzki głosowe twarde, 20 wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych i 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjna głośni i trwałą dysforią. Z kolei pod poz. 17 ujęto jako odrębną kategorię chorób zawodowych nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi, a wśród nich raka krtani ( pkt 7). Z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Tak więc dane zawarte w orzeczeniu lekarskim stanowią jeden z podstawowych dowodów w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. W niniejszej sprawie jednostki orzecznicze obu szczebli diagnostycznych tj.: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r., a także Instytut Medycyny Pracy w opinii z dnia [...] lipca 2016r. na podstawie zgromadzonej dokumentacji medycznej i karty narażenia zawodowego, uznały brak podstaw do rozpoznania u H. F. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi — rak krtani, wymienionej w pozycji 17 pkt 7 wykazu chorób zawodowych. Jednostki medyczne uprawnione do orzekania zajęły zgodne stanowisko, że brak jest podstaw aby uznać, że stwierdzony u skarżącego rak płaskonabłonkowy krtani powstał w wyniku narażenia czyli w następstwie działania czynników rakotwórczych w środowisku pracy. Z kolei wieloletni nadmierny wysiłek głosowy może być przyczyną rozwoju choroby zawodowej określonej w pkt 15 wykazu chorób zawodowych. Nowotwór złośliwy krtani nie jest wynikiem nadmiernego wysiłku głosowego. Trzeba podkreślić, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego i stanowi zasadniczy dowód w sprawie, bez którego organ sanitarny nie może we własnym zakresie zweryfikować ustalenia, że określona choroba nie jest wynikiem narażenia zawodowego. Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest wprawdzie tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie oznacza to jednak możliwości kwestionowania ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono istotnych wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (np. wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie), nie zaś w zakresie dotyczącym jego merytorycznej treści. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej będące opinią biegłego, powinny odpowiadać wymaganiom określonym w art. 84 § 1 k.p.a., a więc muszą zawierać w szczególności uzasadnienie, które pozwoli organowi administracji publicznej na ocenę jego rzetelności (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2734/12 (dostępny na stronie:www.nsa.gov.pl). Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 jest niewystarczający do wydania decyzji może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Skarżąca chociaż wyraziła niezadowolenie z wydanych decyzji jednak zarówno w postępowaniu administracyjnym jaki i w skardze do sądu nie przedstawiła przeciwdowodów, które mogłyby pozwolić na zakwestionowanie prawidłowości tych orzeczeń, czy też poddać w wątpliwość zasadność wyrażonej w nich diagnozy. W niniejszej sprawie organ I instancji przed wydaniem decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej sporządził kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej u H. F. Skarżąca czynnie uczestniczyła w tym postępowaniu, najpierw jako pełnomocnik męża, a następnie jako jego następca prawny (art. 30 § 4 k.p.a.), nie było więc przeszkód aby mogła skutecznie podważać ustalenia komisji lekarskich. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie cyt. "sam fakt wystąpienia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych nie jest wystarczającą przesłanką do uznania jej za chorobę zawodową, jeżeli nie pozostaje w związku przyczynowym z warunkami występującymi w środowisku pracy bądź gdy takiego związku nie można wywieść w wysokim stopniu prawdopodobieństwa" (wyrok NSA z dnia 07.08.2013r. sygn. akt II OSK 1754/13). Stanowisko to Sąd podziela. W odniesieniu do twierdzeń skarżącej podkreślić należy, że stwierdzenie przez lekarzy nieuprawnionych do orzekania w sprawie ustalenia choroby zawodowej, że nie są znane przyczyny danej choroby (tu nowotworu krtani), nie stanowi przesłanki do stwierdzenia u konkretnego pracownika, że w jego przypadku dana choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w jego środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Nadto z analizy akt sprawy nie wynika, aby do zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, lub w toku postępowania administracyjnego strona przedłożyła jakakolwiek opinię onkologów z Centrum Onkologii, z której wynikałoby, że stwierdzony u H. F. rak krtani został spowodowany działaniem czynników dla zdrowia występujących w jego środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować ani wyręczać organów administracji publicznej w realizacji powierzonych im zadań w tym zakresie. To do organów administracyjnych (w tym wypadku sanitarnych) należy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu administracji i opiera się na materiale dowodowym gromadzonym przez organy. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd z urzędu dostrzegł naruszenie przepisów postępowania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w toku postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u H. F. przy wydaniu uprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2016r. nr [...]. Organ ten po rozpoznania odwołania B. F. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2016r. w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, powołując się na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. - stwierdził nieważność decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygniecie to organ odwoławczy uzasadnił tym, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osoby, co do której nie można jednoznacznie stwierdzić, że jest stroną, a zatem czy przysługiwało jej uprawnienie do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji. Organ stwierdził bowiem, że brak jest w aktach sprawy dowodu potwierdzającego, kto jest następcą prawnym zmarłego w toku postępowania H. F., a okoliczności tej nie można domniemywać. W ocenie sądu, nie kwestionując ostatniego zastrzeżenia i w istocie braku na tamtym etapie dokumentu potwierdzającego, kto jako następca prawny wstąpić mógł do postępowania administracyjnego po śmierci wnioskodawcy, w sprawie dotyczącej praw dziedzicznych, jednak powyższa decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego z dwóch powodów. Po pierwsze podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), zatem stronie postępowania, czy też podmiotowi którego za stronę uznał organ administracji pierwszej instancji i skierował do niego decyzję przysługuje prawo wniesienia odwołania. Z kolei organ odwoławczy, jako organ zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, może rozstrzygać wyłącznie w tej samej sprawie administracyjnej, w której rozstrzygał organ pierwszej instancji. Tym samym orzekając w trybie odwoławczym, organ drugiej instancji może wyłącznie zastosować formy rozstrzygnięcia określone w art. 138 k.p.a. W sytuacji gdy organ odwoławczy dostrzeże nawet kwalifikowaną wadę w decyzji organu pierwszej instancji, obowiązany jest zatem i uprawniony uchylić taką decyzję w tym właśnie trybie, a nie "stwierdzić jej nieważność". Ponadto w sytuacji gdy organ odwoławczy wyraził wyłącznie wątpliwość, co do tego ze nie ma pewności czy B. F. żona zmarłego ma uprawnienie do bycia stroną postępowania, to z pewnością przedwczesne było na tym etapie twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a., mógł wezwać skarżącą do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzający spadkobierców jej zmarłego męża, i w zależności od tego nadać dalszy bieg sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem odrębnym postępowaniem nadzwyczajnym (uregulowanym w przepisach 156- 159 k.p.a.), odrębnie wszczynanym, również dwuinstancyjnym. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania dotyczy decyzji, które nie stanowiła przedmiotu skargi, a nadto pozostaje na obecnym etapie sprawy, po jej ponownym rozpatrzeniu przez organy dwóch instancji - bez wpływu na wynik sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia choroby zawodowej. Sam tylko wpływ na długość postępowania nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.