II SA/Bd 703/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skarg H. J., M. J., I. J., F. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na modernizację budynku oddala skargi. Wojewoda K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] uwzględnił w całości skargę D. i J. K. i uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] uchylającą decyzję Starosty W. z dnia [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta W. decyzją z dnia [...], po wznowieniu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] przenoszącej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. i M. K. pozwolenia na inwestycję pod nazwą "modernizacja budynku mieszkalnego, szambo na działce nr [...] w miejscowości W." – na rzecz D. i J. K., z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", oraz z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 kpa, ponieważ z powodu wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wyjaśnił, że I. i F. J. oraz H. i M. J., którzy domagali się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w istocie nie mają przymiotu strony w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę i nie wykazali istnienia interesu prawnego, a zgromadzony w sprawie materiał potwierdza, że uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "pr. bud.", nie zostały naruszone. Organ wskazał, że z art. 40 ust. 3 pr. bud. wyraźnie wynika, iż stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli I., F., H., i M. J., zarzucając błędną wykładnię i zastosowanie art. 28 kpa w tej sprawie. Stwierdzili, że realizacja decyzji Starosty z dnia [...] jest sprzeczna z ich interesem, gdyż D. i J. K. w celu jej realizacji zamierzają ograniczyć ich uprawnienia właścicielskie poprzez zajęcie części ich nieruchomości, co stanowi nadużycie dyspozycji art. 144 kc. Ponadto podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza art. 149 § 3 kpa, ponieważ jeśli nie mają przymiotu strony, to organ powinien w drodze postanowienia odmówić wznowienia postępowania, a nie wydawać decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy, ewentualnie winien rozważyć możliwość umorzenia sprawy na podstawie art. 105 § 1 kpa. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zgodnie z ich wnioskami o wznowienie postępowania, względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, mając na względzie fakt, że F. i I. J. nie brali udziału jako uprawnione strony przy wydawaniu decyzji z dnia [...]. Wojewoda K. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ I instancji, ponieważ organ ten będąc związany oceną prawną organu II instancji wyrażoną w decyzji z dnia [....] nie wyjaśnił w obecnie skarżonej decyzji kwestii, czy wskazany przez wnioskujących art. 28 kpa stanowi podstawę do uznania legitymacji wnioskujących w postępowaniu dotyczącym przeniesienia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] o pozwoleniu na modernizację budynku mieszkalnego na rzecz D. i J. K., oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału sprawy. Ponadto Wojewoda wskazał, że organowi I instancji uszło uwadze, że w tożsamej sprawie prowadzonej przez Starostę W. z wniosku D. i J. K. w trybie art. 47 pr. bud., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 30.04.2009r. (sygn. akt II SA/Bd 79/09) stwierdził, że roboty budowlane zatwierdzone decyzją Burmistrza z dnia [...] przeniesioną na D. i J. K. dotyczą remontu ściany państwa J., a nie inwestorów, oraz że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa" – orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz także inne osoby. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. K. Wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę stwierdziła, że decyzja Starosty W. z dnia [...] jest zgodna z prawem i wskazała, że zgodnie z art. 40 ust. 3 pr. bud. stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. W związku z tym stronami tego postępowania są J., M., D. i J. K. Inne podmioty, nawet jeżeli sąsiadują z nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja przewidziana w pozwoleniu na budowę, nie są stronami tego postępowania. Decyzja Starosty o przekazaniu decyzji nie buduje bowiem nowego stanu faktycznego, a jedynie zmienia się podmiot upoważniony do wykonania decyzji Burmistrza z dnia [...]. Skarżąca podkreśliła, że art. 28 kpa, statuujący kto może być stroną postępowania administracyjnego ma jedynie charakter ogólny. Ustawy szczególne mogą bowiem dookreślać wprost kto może być stroną danego postępowania, a kto nie. Przykładem takiej ustawy jest właśnie pr. bud. i art. 40 ust. 3 tego aktu. Skarżąca podkreśliła, że ponieważ państwo J. nie posiadali przymiotu strony, więc powoływanie się przez nich na art. 145 § 1 pkt 4 kpa mogło stanowić w ocenie organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania negatywną przesłankę do wydania decyzji. Dlatego też już decyzja Starosty z dnia [...] o odmówieniu wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] była decyzją prawidłową. Taką samą skargę na decyzję Wojewody K. z dnia [....] wniósł także J. K. Wojewoda K. w dniu [...], na podstawie art. 54 § 3 ppsa, wydał decyzję autokontrolną i uwzględniając w całości skargę D. K. i J. K. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] uchylającą decyzję Starosty W. z dnia [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 3 pr. bud. uchylił decyzję Starosty W. z dnia [....] w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skargi D. i J. K. zasługują na uwzględnienie w całości. Bezspornym jest bowiem, iż zgodnie z art. 40 ust. 3 pr. bud. stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji, oraz że przepis ten jest przepisem specjalnym w stosunku do art. 28 kpa. W związku z tym państwo J. nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty W. z dnia [...] przenoszącą decyzję Burmistrza z dnia [...]. W konsekwencji niezasadnie organ II instancji uchylił decyzję Starosty W. z dnia [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż nie istniały już kwestie wymagające jeszcze wyjaśnienia niezbędnego dla rozpatrzenia sprawy. Rozpatrując ponownie odwołanie państwa J. Wojewoda przytoczył treść przepisu art. 147 i 145 § 1 pkt 4 kpa oraz 40 ust. 3 pr. bud. i art. 28 kpa i stwierdził, że odwołujący się prawidłowo nie zostali uznani przez organ za stronę tego postępowania, gdyż ani nie byli inwestorami, na wniosek których została wydana przenoszona decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, ani też nie miała ona być na nich przeniesiona. W rezultacie więc nie posiadali oni legitymacji do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...]. Wojewoda podkreślił, że fakt, iż F. i I. J. nie brali udziału jako strony przy wydawaniu decyzji z dnia [...] nie podlega badaniu i nie ma wpływu ani w przedmiotowej sprawie, ani w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Niezasadny jest również zdaniem organu zarzut, że realizacja decyzji Starosty z dnia [...] jest sprzeczna z interesem odwołujących się, gdyż w wyniku jej realizacji ograniczone zostaną uprawnienia właścicielskie odwołujących się poprzez zajęcie części ich nieruchomości, ponieważ decyzja ta jedynie zmienia adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zezwala na realizację inwestycji, bo takie pozwolenie jest już ostateczne. Na poparcie swoich twierdzeń Wojewoda przytoczył tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 30.06.2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10. Skargi na decyzję autokontrolną Wojewody złożyli H., M., oraz I.,F. J. Zarzucili jej rażące naruszenie art. 54 § 3 ppsa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie i wnieśli o jej uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Uzasadniając swoją skargę skarżący stwierdzili, że art. 54 § 3 ppsa nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia zaskarżonej przez D. i J. K. decyzji Wojewody z dnia [...], ponieważ decyzja ta była ostateczna i mogła być wzruszona tylko w oparciu o np. art. 145, 154, 155, lub 156 kpa. Ponadto skarżący wskazując na wyrok NSA z dnia 10.12.2008r., sygn. akt II OSK 1575/07 (Lex Polonica nr 2501455) stwierdzili, że Wojewoda nie był uprawniony do zastosowania w oparciu o art. 54 § 3 ppsa art. 138 § 1 pkt 2 kpa , który ma zastosowanie tylko w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem skarżących, skoro Wojewoda nie znalazł podstaw do wzruszenia swojej decyzji w oparciu o nadzwyczajne środki zaskarżenia, to skargę D. i J. K. winien wraz z odpowiedzią na skargę przekazać do WSA w Bydgoszczy. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że tryb z art. 54 § 3 ppsa jest przewidziany do zmiany właśnie decyzji ostatecznych i ma służyć szybkiemu załatwieniu sprawy, bez potrzeby angażowania sądu, oraz że bezspornym jest, że organ może w całości uwzględnić skargę, co też uczyniono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "ppsa". Na wstępie rozważań podkreślić należy, że przedmiotem oceny sądu jest tzw. decyzja autokontrolna organu II instancji. Została ona wydana na podstawie art. 54 § 3 ppsa. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Celem uregulowanej tym przepisem instytucji autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Powyższy tryb wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, by w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11; dostępny na stronie cbois.gov.pl). Warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 ppsa, jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10; dostępny na stronie cbois.gov.pl). Podkreślić należy także, odnosząc się jednocześnie do zarzutów skargi, że uwzględniając skargę w całości organ może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 kpa. Analiza treści zaskarżonej decyzji autokontrolnej w kontekście skarg D. i J. K. prowadzi do wniosku, że decyzja ta spełnia przedstawione powyżej warunki. Niewątpliwie bowiem celem wniesienia przez państwa K. skarg na decyzję Wojewody z dnia [...] było niedopuszczenie do wzruszenia w drodze wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] przenoszącej na nich pozwolenie na budowę. Wyjaśniali oni w uzasadnieniu swoich skarg, że państwo J. nie mieli przymiotu strony w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 40 ust. 3 pr. bud., który jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 28 kpa, stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Powyższe ograniczenie kręgu stron postępowania dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. W związku z tym państwo J. nie mieli też legitymacji do skutecznego wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Ten sposób rozumowania w całości zaakceptował organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję autokontrolną. Przedstawione w skargach argumenty uzasadniły uchylenie decyzji własnej Wojewody z dnia [...], które to rozstrzygnięcie sąd ocenia jako odpowiadające prawu. Dla poparcia tej oceny warto przytoczyć nadal zachowującą aktualność tezę wyroku NSA z dnia 5.03.1999 r., sygn. akt IV SA/1053/97 (lex nr 46648): "Zmiana osoby inwestora nie narusza prawem chronionych interesów właściciela sąsiedniej działki. Zmiana inwestora w trybie art. 40 pr. bud. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie, osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Żadna z powyższych przesłanek warunkujących przeniesienie pozwolenia na budowę nie dotyczy interesów właściciela sąsiedniej działki ani interesom tym nie zagraża". Rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Starosty z dnia [...] i umorzeniu postępowania przed organem I instancji podjęte przez organ w decyzji autokontrolnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, także należy uznać za odpowiadające prawu. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania, tak jak w niniejszej sprawie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Złożenie podania o wznowienie postępowania przez osobę nie posiadającą przymiotu strony skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Organ obowiązany jest więc ustalić czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony. W sytuacji zatem, gdy organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając w dniu [...] postanowienie o wznowieniu postępowania, pomimo braku dopuszczalności wznowienia i w toku wznowionego postępowania okazało się, iż zachodziły przesłanki niedopuszczalności wznowienia, powinien umorzyć postępowanie. Jeżeli zaś, tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ I instancji mimo nieprawidłowego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania wydał następnie decyzję (z dnia [...]), odmawiającą uchylenia decyzji, to organ odwoławczy władny jest zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylając wadliwą decyzję organu I instancji, umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W takim przypadku dochodzi do umorzenia postępowania wznowionego postanowieniem mimo zaistnienia przesłanek niedopuszczalności wznowienia. Umorzenie wadliwie wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego kończy to postępowanie (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16.11.2012r., sygn. akt II SA/Łd 679/12; lex nr 1241649). Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja autokontrolna jest zgodna z oczekiwaniami skarżących wynikającymi z ich skarg i nie narusza prawa w sposób skutkujący jej uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 ppsa, jak w sentencji wyroku.