II SA/Bd 710/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi N. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu odwołania z dnia [...] marca 2021 r. N. J. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako uśr) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną Wójt odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. Przyczyną negatywnego rozstrzygnięcia była okoliczność, że Skarżąca jako wnuczka jest osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności. Ponadto, jako drugą przesłankę wydania decyzji odmownej wskazano na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b uśr, tj. niepełnosprawność nie powstała w okresie wskazanym w tym przepisie, lecz później. Od decyzji tej odwołanie wniosła Skarżąca, zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b uśr bez uwzględnienia stwierdzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 24.10.2014 r., sygn. K 38/13, jego niekonstytucyjności w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawną osobą ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a uśr stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych, chyba że zstępni ci posiadają orzeczenia o niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w prawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przystępując do rozpatrzenia odwołania, przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b uśr. Organ odwoławczy wyjaśnił, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b uśr dokonana przez organ I instancji nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13. Odnośnie natomiast drugiej z przesłanek, która stanowiła podstawę wydania decyzji odmownej, Kolegium podzieliło stanowisko Wójta w tym zakresie. Skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji - w stosunku do swojej babci - w dalszej kolejności. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 kro). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Z art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 uśr wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezspornym natomiast w przedmiotowej sprawie pozostaje, że dzieci osoby wymagającej opieki żyją i nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uzasadniało odmowne załatwienie wniosku zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu. Wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 i pkt 3 uśr pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani sąd nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, że dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwiają sprawowanie opieki (zob. wyrok NSA z 11.08.2020 r., sygn. akt I OSK 599/20). Ponadto, żyjący zstępni osoby niepełnosprawnej nie legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności. Spełnienie obowiązku alimentacyjnego wobec matki może być zrealizowane nie tylko poprzez bezpośrednią opiekę, ale także poprzez zapewnienie środków na zapewnienie tej opieki przez osoby trzecie. Jeżeli strona - a w zasadzie jej babcia – uważa, że nie jest realizowany obowiązek alimentacyjny, może wystąpić na drogę prawną. W tych okolicznościach nie można uznać, że Skarżąca jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Wójta Gminy W. Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a uśr dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z 7.03.2019 r., II SA/Sz 80/19, w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 kro, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie była zasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga, że powołane przepisy zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej powoływana jako kro) i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy Kodeksu ustalają również kolejność zobowiązanych, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Innymi słowy rzecz ujmując, w świetle tych przepisów obowiązek alimentacyjny dzieci (w stosunku do rodziców) jest pierwszoplanowy i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 87, art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 kro. Przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a uśr w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jednoznacznie zatem określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania. W ocenie Sądu, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr na kanwie niniejszej sprawy należy ograniczyć się jedynie do wykładni literalnej, której wynik w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości. W szczególności przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. Stąd też zgodzić należy się z organem odwoławczym, że to dzieci w pierwszej kolejności zobowiązane są do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg zdarzeń, o jakich mowa w art. 132 kro, może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne osoby zobowiązane. Z niezakwestionowanych ustaleń organu odwoławczego wynika, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki ma troje dzieci, zaś Skarżąca jest jej wnuczką, a zatem osobą spokrewnioną w drugim stopniu. Oznacza to zatem, że aby zaktualizował się jej obowiązek alimentacyjny wobec babci, musiałaby wystąpić któraś z okoliczności wymienionych w art. 132 kro, co niewątpliwie nie miało miejsca. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po stronie dzieci niepełnosprawnej nie zachodzą takie przeszkody. Stanowiska tego w żaden sposób nie podważa argumentacja skargi. Zauważyć należy, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, że obowiązek alimentacyjny może polegać nie tylko na osobistych staraniach, ale także na wypłacie niezbędnych środków. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, jeżeli zabezpieczy ona w należyty sposób interesy uprawionego. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne kro (por. wyrok WSA w Kielcach z 26.05.2021 r., II SA/Ke 306/21 czy wyrok WSA w Krakowie z 2.03.2021 r., III SA/Kr 1008/20). Nie jest zatem wykluczona możliwość pokrycia kosztów opieki sprawowanej przez wnuczkę przez dzieci osoby niepełnosprawnej. Nie można zatem przyznać świadczenia członkowi rodziny spokrewnionemu w dalszym stopniu z osobą wymagająca opieki, gdy zobowiązani w pierwszej kolejności nie chcą dostarczać środków pieniężnych czy zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny. Nie są to bowiem przyczyny niezależne od nich i ich woli, a tylko takie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego. W wyroku z 16.11.2012 r., I OSK 1700/12 NSA podkreślił, że uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust. 1a uśr). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym - w danym stanie faktycznym - przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymienione expressis verbis w ustawie - kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (por.: np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu zawarte w art. 17 ust. 1a uśr uregulowanie prawne, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Również w wyroku z 16.04.2020 r., I OSK 1115/19, NSA wskazał, że tylko obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Sąd poglądy te w pełni podziela i choć nie kwestionuje faktycznego sprawowania przez Skarżącą opieki nad babcią, to jednak uznaje, że nie należy ona do kręgu osób uprawionych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a uśr, gdyż nie zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować jej obowiązek alimentacyjny względem babci i odstąpić o zasady przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem osób najbliższych. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez Skarżącą zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Na podstawie art. 119 pkt 2 cyt. ustawy sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.