II SA/Bd 72/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. C. w T. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 27, § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy Centrum-Zachód w Toruniu wniósł skargą na uchwałę Rady Gminy Zławieś Wielka z dnia 24 kwietnia 2014 r., nr XXXVII/262/2014, w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zarzucając jej: istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - poprzez wprowadzenie w § 27 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej mimo braku podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego określającego taką odpłatność, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała istotnie narusza prawo; istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w zapisach zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych lub ich modyfikacji, a mianowicie: - powtórzenie w § 1 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu treści art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz modyfikację tego przepisu ustawowego,; - powtórzenie w § 12 ust. 1 regulaminu treści art. 6 ust 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz modyfikację tego przepisu ustawowego, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała istotnie narusza prawo. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w § 27 ust. 1 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (dalej powoływany jako "regulamin") określono, iż odbiór przyłącza jest odpłatny i odbywa się na pisemny wniosek przyszłego odbiorcy. Mając na uwadze, że nie określono w treści wskazanego powyżej paragrafu, czy chodzi o przyłącze kanalizacyjne, czy też wodociągowe, należy przyjąć, że regulacją tą objęte zostały oba rodzaje przyłączeń. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania, niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie istnieje podstawa prawna uprawniająca Radę Gminy do uchwalenia cytowanego powyżej § 27 ust. 1 regulaminu. Żaden bowiem z przepisów rangi ustawowej, obowiązujących zarówno w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i w chwili obecnej, nie zawiera podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego określającego odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 u.s.g. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać ich, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Rada Gminy w zaskarżonej uchwale dopuściła się powtórzeń przepisów ustawowych oraz ich modyfikacji, które należy uznać za niedopuszczalne. W § 2 pkt 2 regulaminu powtórzono i de facto zmodyfikowano treść art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W § 2 pkt 2 wskazuje się bowiem definicje odbiorcy, a więc de facto odbiorcy usług, przez którego należy rozumieć podmiot będący stroną jednej z umów wymienionych w pkt 3, tj. umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, umowy o zaopatrzenie w wodę oraz umowy o odprowadzanie ścieków. Pojęcie odbiorcy usług definiuje natomiast art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym za odbiorcę usług uważa sie każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Należy zwrócić w tym kontekście uwagę również na okoliczność, że w ramach modyfikacji przyjętej w zaskarżonej uchwale definicji pominięto również warunek zawarcia umowy na piśmie. W § 12 ust. 1 regulaminu wskazano, że Zakład Usług Komunalnych zobowiązany jest zawrzeć umowę z odbiorcą, którego nieruchomość zostanie przyłączona do sieci, jeżeli wystąpi on z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Treść wskazanego powyżej paragrafu stanowi powtórzenie treści art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Naruszenie zakazu powtarzania w regulaminie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń powoduje nieważność tych przepisów prawa miejscowego. Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego natomiast upoważnienia w niniejszej sprawie w tym zakresie jednak brak. Rada Gminy Zławieś Wielka wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska organ zaprzeczył, że dokonał naruszenia opisanych w skardze przepisów. Co istotne, także Wojewoda Kujawsko-Pomorski, jako organ nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, nie dostrzegł uchybień, które zarzuca obecnie skarżący. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uchwały jednostek samorządu terytorialnego w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Kierując się zatem powyższą linią, nawet gdyby Sąd uznał, że niektóre zapisy uchwały stanowią naruszenie prawa, to winien uchylić jedynie postanowienia zawierające te zapisy, nie zaś całą uchwałę. Na rozprawie dnia 8 maja 2018 r. Prokurator doprecyzował, że wnosi o stwierdzenie nieważności jedynie § 1 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 1 i § 27 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Trzeba zauważyć, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1875, dalej powoływana jako u.s.g.) wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 cyt. ustawa stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2, wyrok NSA z 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z 16.11.2000 r., sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada zatem w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Ponadto w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1767), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 P.p.s.a. W szczególności zaś prokurator nie jest obowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jak również w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego nie jest on związany terminem zaskarżenia takiego aktu. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli jest uchwała nr XXXVII/262/2014 Rady Gminy Zławieś Wielka z dnia 24 kwietnia 2014 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, dalej cytowana jako u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 cyt. ustawy: "1. Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe." W ocenie Sądu, z analizy zakwestionowanego przez Prokuratora przepisu, tj. § 27 ust. 1 kontrolowanego regulaminu wynika bezsprzecznie, że w swej istocie stanowi normę prawa miejscowego wychodzącą w sposób oczywisty poza zakres istniejącego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Kwestionowane i kontrolowane obecnie przez Sąd przepisy kontrolowanej uchwały spełniają powyższe konstytucyjne i ustawowe wymogi aktu prawa miejscowego, co zresztą w sprawie było bezsporne. Jednak, jak wynika z oceny Sądu, o której poniżej, wykraczają one poza zakres wskazanego w uchwale upoważnienia ustawowego, co w myśl konstytucyjnej zasady praworządności działania władzy publicznej i zasad hierarchicznej budowy porządku prawnego stanowi istotne naruszenie prawa, co kwalifikuje omawiane przepisy do stwierdzenia ich nieważności. W kontrolowanej uchwale postanowiono m.in., że "Odbiór przyłączy jest odpłatny i odbywa się na pisemny wniosek przyszłego odbiorcy" (w § 27 ust. 1). Zaskarżona uchwała zawiera zatem w swej treści, normy generalne, skierowane do mieszkańców gminy, których nieruchomości są podłączane do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Każde podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej obarczone jest w myśl jej postanowień obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty odbiorowej, która stanowi pewną formę opłaty za przyłączenie. Adresat tej uchwały został określony generalnie. Istotne jest także to, że skutkiem uchwały jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego, czyli nałożono na nich obowiązki. W konsekwencji, uchwała nakłada w istocie na każdego zainteresowanego spełniającego atrybuty normy obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają podstawy do nakładania jednorazowych opłat "odbiorowych",. Wprawdzie art. 15 ust. 2 u.z.z.w. stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000 r., sygn. II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z 27.09.2005 r., sygn. II SA/Kr 1028/04). Sąd nie postrzega także takiego przepisu w systemie obowiązującego prawa. W konsekwencji, w ocenie Sądu art. 19 u.z.z.w., jak również żaden inny przepis tejże ustawy, nie dawał, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, podstawy prawnej do samodzielnego ustalania przez rady gminy w drodze uchwały ww. opłaty za przyłączenie do sieci. W sprawie występuje nadto sprzeczność uchwały Rady Gminy w zaskarżonym zakresie z prawem materialnym wynikającym w pierwszej kolejności z treści art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym ciężary i świadczenia publiczne, do których ponoszenia zobowiązany jest każdy obywatel, powinny być przewidziane w ustawie. Mając na uwadze powyższe ustalenia, a przede wszystkim okoliczność, że § 27 ust. 1 zaskarżonej uchwały, jako wychodząca poza granice upoważnienia ustawowego i nie posiadająca w prawie innej podstawy, spełnia atrybuty istotnego naruszenia prawa - Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności cyt. zapisu regulaminu. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z 8.04.2008 r., sygn. II OSK 370/07, LEX nr 446997). W judykaturze słusznie wskazano, że każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (wyrok WSA w Gliwicach z 12.09.2008 r., sygn. II SA/GI 565/08, Lex nr 483135). Zgodzić się należy z oceną skarżącego, w § 1 ust. 2 pkt 2 regulaminu Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisu art. 2 pkt 3 u.z.z.w. Ustawa definiuje "odbiorcę" jako "każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym", natomiast z treści regulaminu wynika, że jako odbiorcę należy rozumieć "każdy podmiot będący stroną jednej z umów wymienionych w punkcie 3". Podobnie organ w § 12 ust. 2 regulaminu określił w odmienny, niż wynikający z ustawy, kwestie związane z obowiązkiem zawarcia umowy. I tak, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w., "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy". Natomiast w § 12 ust. 1 regulaminu wskazano, że "Zakład Usług Komunalnych zobowiązany jest zawrzeć umowę z odbiorcą, którego nieruchomość zostanie przyłączona do sieci, jeżeli wystąpi on z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy". Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Jak już wskazano wcześniej, ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28.12.2006 r., sygn. II SA/Wr 570/06). Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić nieważność ww. § 1 ust. 2 pkt 2 i § 12 ust. 1 regulaminu. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.