II SA/Bd 726/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie zwrotu prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. E. P. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] którą na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015r., poz. 1659 ze zm.) art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015r., poz. 155 ze zm.) oraz art.138 § 1 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23) dalej "K.p.a.", uchylona została w całości decyzja Starosty I. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] i jednocześnie umorzono postępowanie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją Starosty I. z dnia [...] lutego 2016r. orzeczono o zwrocie skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy kategorii B, dokument nr [...], seria [...], wydanego [...] kwietnia 2004r. przez Starostę I. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 102 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w dniu [...] grudnia 2015 r. skarżący poddał się badaniu psychologicznemu, przeprowadzonemu w Pracowni Psychologicznej "[...]" w I. Natomiast w dniu [...] lutego 2016 r. skarżący przeprowadził badania lekarskie w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w B. Na podstawie powyższych badań stwierdzono brak przeciwwskazań psychologicznych i zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AM,A1,A2,A,B1,B,BE,T. Zdaniem organu powyższe okoliczności świadczą o ustaniu przyczyn, które spowodowały zatrzymanie z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy o kierujących pojazdami prawa jazdy skarżącemu. W pouczeniu decyzji organ I instancji zawarł warunek, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy nastąpi po uzyskaniu pozytywnego wyniku na egzaminie kontrolnym w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym nie zgodził się z uzależnieniem wydania decyzji o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy od uzyskania pozytywnego wyniku na egzaminie kontrolnym Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego. Oświadczył, że nie przedłożył żadnych badań w wyznaczonym przez organ terminie z uwagi na bardzo trudną sytuację finansową. Dodał, że po upływie wyznaczonego terminu Starosta pismem z dnia [...] lutego 2016 r. zawiadomił go o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi z pouczeniem o możliwości złożenia od powyższej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący powołując się na art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b i c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) stwierdził, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 i badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż w prowadzonym na jego podstawie postępowaniu starosta bada jedynie, czy w stosunku do danej osoby zostało wydane skierowanie na badania w jednym z wymienionych w nim trybów i czy zobowiązany temu badaniu się poddał. W ocenie skarżącego poddanie się w dniu [...] grudnia 2015 r. - badaniu psychologicznemu, a w dniu [...] lutego 2016r. - badaniu lekarskiemu nie powinno skutkować cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi do prowadzenia pojazdów i Starosta nie posiada w tym zakresie kompetencji. We wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował treść wskazanego w podstawie rozstrzygnięcia przez Starostę art. 102 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, który to przepis stanowi, że "Zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji". Zdaniem Kolegium na szczególną uwagę zasługuje dyspozycja zawarta w art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, który wymienia katalog podmiotów podlegających sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Do kręgu osób przepis zalicza osobę ubiegającą się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. W ust. 2 przepis stanowi, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 3, prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem wydaje się po złożeniu, z wynikiem pozytywnym, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący był pozbawiony prawa jazdy od [...] kwietnia 2013r. Zatem w roku 2016 mijają 3 lata od zatrzymania tego dokumentu. Skoro tak to na podstawie ww. przepisu jest on obowiązany poddać się sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Dalej Kolegium stwierdziło, że na podstawie zebranego w sprawie materiału oraz przedstawionych powyżej regulacji skarżący nie został skierowany przez organ I instancji na egzamin państwowy sprawdzający kwalifikacje. W tej sytuacji wydanie decyzji o zwrocie zainteresowanemu prawa jazdy kat. B nastąpiło bez podstawy prawnej. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ organ z uwagi na powyższy stan faktyczny i prawny winien był orzec o odmowie zwrotu prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż w postępowaniu odwoławczym nie stwierdza się nieważności zaskarżonej decyzji (można to zrobić tylko w postępowaniu nadzwyczajnym) obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. We wskazaniach co do dalszego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że Starosta ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę, po uprzednim skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikację. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący nie zgodził się z decyzją wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] kwietnia 2016r. w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w momencie uzyskania pozytywnego wyniku na egzaminie kontrolnym Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego. Powtórzył, tak jak w odwołaniu, że nie przedłożył w wyznaczonym terminie żądanych przez organ badań z uwagi bardzo trudną sytuację finansową. Po upływie wyznaczonego terminu Starosta pismem z dnia [...] lutego 2016r. zawiadomił go o wszczęciu postępowania w sprawie wydając decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi z pouczeniem o możliwości złożenia od powyższej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący uważa, że ustawa o kierujących pojazdami w art. 49 ust. 1 pkt 3b posługuje się tylko jednym terminem - 1 roku. Zgodnie z tym przepisem: "Sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była go pozbawiona na okres przekraczający rok." Należy ponownie zdawać egzamin na prawo jazdy tylko wówczas, gdy okres zatrzymania prawa jazdy przekroczył rok. Skarżący zwrócił uwagę, że ustawa nie posługuje się terminem 12 miesięcy. Na poparcie stanowiska skarżący powołał wyroki sądów administracyjnych w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy lub zatrzymania prawa jazdy z uwagi na przekroczenie 24 punktów: NSA z dnia 20 maja 2014 r., I OSK 2664/12, WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r., III SA/Kr 871/13 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2013 r., III SA/Wr 19/13. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia decyzji objętej skargą oraz decyzji organu I instancji (art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa o uchyleniu decyzji w całości Starosty I. o zwrocie skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy i umorzeniu postępowania organu I instancji. W ocenie Sądu wadliwe jest zarówno rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jak również organu I instancji. Wadliwość decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze polega na błędnym zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W ocenie Sądu o ile uchylenie decyzji organu I instancji odpowiada przepisom prawa, to brak było podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Poza tym rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie pozostaje w zgodzie z jej uzasadnieniem, które zawiera wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zalecenia dla organu I instancji odpowiadają dyspozycji zdania drugiego art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu to właśnie przepis art. 138 § 2 kpa powinien stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że po pierwsze decyzja organu I instancji została obarczona przesłanką rażącego naruszenia prawa. Mimo, że orzeczenie o zwrocie było korzystne dla skarżącego, który odwołał się wyłącznie od warunku uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, nałożonego na niego na podstawie art. 102 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, to organ odwoławczy mógł w przedmiotowej sprawie uchylić wadliwe orzeczenie. Zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu ma rację Kolegium, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo. Wbrew twierdzeniu skarżącego zatrzymanie jemu prawo jazdy nastąpiło ponad rok od wydania decyzji przez organ I instancji orzekającej o zwrocie dokumentu. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było zachowanie wymogu z art. 102 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami i przed wydaniem decyzji o zwrocie prawa jazdy zażądanie wykazania się przez skarżącego warunkiem uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Stosownie do art. 133. § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Okolicznością niekwestionowaną w niniejszej sprawie, ustaloną przez Sąd na podstawie akt administracyjnych sprawy jest to, że od daty zatrzymania skarżącemu prawa jazdy upłynął ponad rok. Poza tym bezspornym jest, że wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. , sygn. akt II W 590/13 na podstawie art. 87 § 3 k.w. w zw. z art. 24 § 1 i 2 k.w. orzeczono wobec skarżącego jako obwinionego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 6 (sześciu) miesięcy. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2013r. o wykonaniu środka karnego wskazano na zatrzymanie dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami na okres 6 miesięcy. Poinformowano skarżącego, że po odbyciu orzeczonego środka karnego, którego koniec upływa z dniem [...] października 2013 r. włącznie może on ubiegać się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Organ dodał również, że przywrócenie uprawnienia zatrzymanego na okres dłuższy niż rok uzależnione jest od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Ponadto z powodu otrzymania informacji o kierowaniu pojazdem w stanie po spożyciu alkoholu decyzją Starosty I. z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] skarżący został skierowany na badania psychologiczne na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami oraz decyzją Starosty I. z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] skarżący został skierowany na badania lekarskie na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami . W dniu [...] stycznia 2014 r. organ wszczął postępowanie zmierzające do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy z uwagi na to, że skarżący nie poddał się kontrolnemu badaniu lekarskiemu i psychologicznemu. Orzeczenie o zatrzymaniu prawa jazdy Starosta I. wydał w dniu [...] marca 2014 r., Nr decyzji [...]. W dniu [...] grudnia 2015 r. skarżący poddał się badaniu psychologicznemu (orzeczenie psychologiczne Nr [...] w aktach administracyjnych sprawy k- 37). Natomiast w dniu [...] lutego 2016 r. skarżący poddał się badaniom lekarskim (orzeczenie lekarskie nr [...] w aktach administracyjnych sprawy k- 36). Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. Z przepisu powyższego wynika, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na żądanie strony. Z akt sprawy nie wynika, czy skarżący składał wniosek o zwrot zatrzymanego decyzją z dnia [...] marca 2014r. prawa jazdy. W dniu [...] czerwca 2014r. skarżący złożył wniosek o wydanie duplikatów skierowań na badania lekarskie, co nie jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o zwrot prawa jazdy. Organ nie mógł w związku z powyższym wydać decyzji z urzędu o zwrocie prawa jazdy. Chronologia przedstawionych zdarzeń i decyzji wydanych w trybie przepisów ustawy o kierujących pojazdami świadczy o tym, że organ I instancji nie mógł zwrócić skarżącemu decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] prawa jazdy ponieważ, od dnia zatrzymania tego dokumentu upłynął okres przekraczający rok. W tej sytuacji decyzja w przedmiocie zwrotu prawo jazdy z mocy ustawy związana jest warunkiem uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, który wynika z art. 102 ust. 2 ustawy o kierującymi pojazdami. Mimo, że ustały w przedmiotowej sprawie przyczyny zatrzymania prawa jazdy, ponieważ skarżący poddał się badaniom: lekarskiemu i psychologicznemu, to z powodu upływu czasu doszedł kolejny wymóg ustawowy niezbędny do uzyskania zwrotu dokumentu. Tak więc bez uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji skarżącemu nie można było zwrócić prawa jazdy. Dlatego słusznie organ II instancji uchylił orzeczenie Starosty I. z dnia [...] lutego 2016 r. o zwrocie prawa jazdy, ponieważ było ono dotknięte przesłanką rżącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (porównaj: wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244; wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zobacz: glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 6 lutego 2016 r. I FSK 439/05; OSP 2007/9/100). Stanowisko skarżącego zawarte w odwołaniu oraz w skardze odnoszące się do trudnej sytuacji finansowej nie może zwolnić go z ustawowego wymogu uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z urzędu dopatrzył się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa przy wydawaniu decyzji przez organ odwoławczy, ponieważ w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i umorzono postępowanie organu I instancji. W ocenie Sądu nie było podstaw do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Bezzasadne natomiast było dokonanie zwrotu prawa jazdy z uwagi na to, że minął ponad rok od jego zatrzymania. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie przedłożył żadnych dowodów na to, że poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i uzyskał wynik pozytywny. Ta ostatnia okoliczność jest natomiast – stosownie do treści zacytowanego na wstępie art. 102 ust. 2 ustawy - warunkiem niezbędnym do zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w sytuacji, gdy od dnia jego zatrzymania upłynął okres przekraczający rok, jak ma to miejsce w tym przypadku. Niespełnienie warunków z art. 102 ust. 2 ustawy czyni zasadną odmowę zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, a nie umorzenie postępowania. Błędnie zatem organ odwoławczy uznał, że postępowanie w indywidualnej sprawie skarżącego prowadzone w przedmiocie zwrotu prawa jazdy stało się bezprzedmiotowe. Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, jako przesłanki jego umorzenia, było przedmiotem rozważań w licznych publikacjach doktrynalnych oraz w judykaturze. Najogólniejszą charakterystykę tego pojęcia oddającą całą jego istotę przedstawił prof. J. Borkowski, według którego: "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 [Kodeksu postępowania administracyjnego], oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 391). Organ winien odróżnić przypadek, kiedy występuje bezprzedmiotowość postępowania, od przypadku kiedy ma miejsce bezzasadność żądania strony. Z pierwszym przypadkiem mamy do czynienia wówczas, gdy pomiędzy stroną a organem nie zachodzi stosunek prawny, w ramach którego istniałaby możliwość orzekania o prawach lub obowiązkach składających się na treść tego stosunku prawnego. Odnośnie orzekania w przedmiocie wniosku o zwrot prawa jazdy taka sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby osoba, która wystąpiła z żądaniem przyznania jej takiego uprawnienia, zrezygnowała z żądania. Z drugim przypadkiem mamy zaś do czynienia wówczas, kiedy istnieje relacja prawna pomiędzy żądającym zwrotu prawa jazdy a organem, jednakże przyznanie uprawnienia jest niemożliwe, gdyż nie są spełnione przesłanki nabycia takiego prawa przez występującego z żądaniem. Chodzi tu o dopełnienie czynności, które w świetle art. 102 ust. 2 zdanie drugie ustawy o kierujących pojazdami warunkują zwrot prawa jazdy. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy upłynął rok, warunkiem wydania prawa jazdy jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Taka sytuacja nie oznacza oczywiście bezprzedmiotowości postępowania, lecz bezzasadność (bezpodstawność) żądań strony występującej z wnioskiem o zwrot prawa jazdy. W tej sytuacji konieczne jest wydanie decyzji merytorycznej, jednakże odmownej (negatywnej), a nie umarzającej postępowanie. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Kolegium nieprawidłowo przyjęło, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, która oznacza brak możliwości jakiegokolwiek uregulowania sytuacji prawnej strony przez organ (wyroki NSA: z 25 lipca 1986 r., IV SA 314/86, GAP 1988, nr 1, s. 44 i z 8 września 1987 r., IV SA 418/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 8). Celem postępowania administracyjnego jest zawsze merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie takiej decyzji. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie jest ostatecznością, która powinna być odpowiednio uzasadniona i wynikać z konkretnej sytuacji w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 801/12). Na podstawie akt przedmiotowej sprawy nie można ustalić z czyjej inicjatywy doszło do wydania decyzji organu I instancji o zwrocie prawa jazdy. Nie ma w aktach sprawy wniosku skarżącego o wydanie tego dokumentu, nie ma też zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu. Wątpliwości tych nie usuwają również uzasadnienia decyzji kontrolowanych przez Sąd. W sytuacji, gdyby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ustalił, że skarżący złożył wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, koniecznym będzie wezwanie go do wykazania się uzyskaniem pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Zgodnie z art. 134 § 1. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a § 2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z uwagi na okoliczność, że decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa Sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a. i uchylił wadliwe orzeczenie. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Organ I instancji ponownie rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest wyjaśnić czy skarżący złożył wniosek o wydanie zatrzymanego prawa jazdy i zastosować się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku.