II SA/Bd 728/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości gruntowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Miasta W. na rzecz skarżącej E. S. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. S. wniosła o stwierdzenie nieważności ewentualnie o stwierdzenie podjęcia z naruszeniem prawa uchwały Rady Miasta [...] z dnia 17 marca 2014 r. nr XL/23/2014 w sprawie wyrażenia zgody na udzieleni bonifikaty w wysokości 25 % od ceny sprzedaży na rzecz osoby fizycznej, nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasto[...], położonej we[...], oznaczonej jako działka nr 51/2 KM 77 o pow. 0,0683 ha. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę podjęcia uchwały poprzez przyjęcie, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej o numerze KW Nr [...] oraz że nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia, podczas gdy prawo użytkowania wieczystego, nabyte w drodze umowy darowizny, dotyczące skarżącej wygasło 22 czerwca 2009 r., co w konsekwencji doprowadziło do przyznania skarżącej bonifikaty w wysokości 25 % od ceny sprzedaży, 2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały przez naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ubiegała się o sprzedaż nieruchomości położonej przy ul. [...] w trybie bezprzetargowym, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. t.j. z 2014, poz. 518 ze zm., zwanej w skrócie "u.g.n.") wnosząc jednocześnie o udzielenie bonifikaty w najwyższej, przewidzianej prawem wysokości od ceny sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zdaniem skarżącej uzasadnione to było okolicznością, że jest właścicielem działki sąsiadującej z działką nr 51/2. Działka nr 51/2 jest wykorzystywana przez na cele mieszkaniowe, gdyż skarżąca posadowiła dom na działce stanowiącej jej własność oraz na działce nr 51/2. Wyczerpuje to dyspozycję art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Skarżąca podkreśliła, że powodem jej obecnych działań są błędy Gminy Miasta [...] (zwanej dalej "Gminą") w postępowaniu o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skarżąca wyjaśniła, że jest byłym użytkownikiem wieczystym działki nr 51/2. Użytkowanie wieczyste wygasło 22 czerwca 2009 r. Po tej dacie skarżąca uiszczała opłatę roczną, zaś Gmina nie informowała skarżącej o wygaśnięciu prawa użytkowanie wieczystego, nie dokonywała także zwrotu nienależnie pobranych opłat. W dniu 28 grudnia 2012 r. skarżąca zawarła z Gminą umowę oddania w użytkowanie wieczyste działki nr 51/2 na podstawie art. 37 ust. 3 pkt 3 zd. 2 u.g.n. Brak było podstaw do oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w wyżej wskazanym trybie, zatem umowa, jako oparta na błędnej podstawie prawnej, była nieważna już z chwilą jej zawarcia. W związku z tym skarżąca 6 czerwca 2013 r. złożyła wniosek o sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W dniu 25 czerwca 2013 r. skarżąca została poinformowana, że został sporządzony i przedłożony do zaopiniowania projekt uchwały w sprawie zwolnienia z obowiązku sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu oraz wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty w wysokości 95 %. W dniu 17 marca 2014 r. Rada Miasta podjęła uchwałę, w której przyznano bonifikatę 25 %. Z treści uchwały wynika, że organ nie rozpatrzył wszystkich okoliczności sprawy. Uzasadniając wysokość bonifikaty Rada wskazała, że na poczet ceny sprzedawanej nieruchomości zaliczono kwotę równą wartości prawa użytkowani wieczystego. Niezgodnie ze stanem faktycznym potraktowano skarżącą jako użytkownika wieczystego, w sytuacji kiedy użytkowanie wieczyste wygasło. Nie jest także zgodne z rzeczywistością twierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały, że skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia. W rzeczywistości bowiem nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze darowizny. Nie ma zatem związku pomiędzy wyliczoną i przyznaną bonifikatą a rzeczywistą sytuacją skarżącej, a tym samym uchwała opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych. Zdaniem skarżącej podejmując uchwałę organ z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie dokonał także wyważenia interesu strony z interesem społecznym, oparł się jednie na interesie jednostki samorządu terytorialnego – możliwości uzyskania korzyści majątkowej poprzez sprzedaż skarżącej nieruchomości za możliwie najwyższą cenę. Przez brak oceny materiału dowodowego w sprawie, a przez to błędne ustalenia faktyczne oraz podjęcie uchwały o 25 % bonifikacie w sytuacji kiedy skarżąca w oparciu o informację o projekcie uchwały z bonifikatą 95 % mogła oczekiwać bonifikaty w tej właśnie wysokości, doszło także do naruszenia określonej w art. 8 k.p.a zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Organ podniósł, że pełnomocnik skarżącej złożył poprzedzające skargę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 11 kwietnia 2014 r., jednakże bez stosownego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo zostało przedłożone dopiero w dniu 7 lipca 2014 r. Zatem dopiero od tego dnia biegną terminy o których mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Tym samym skarga wniesiona do sądu w dniu 13 czerwca 2014 r. jest skargą przedwczesną. Wnosząc o oddalenie skargi organ podniósł, że sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem strony z dnia 10 czerwca 2013 r. o bezprzetargowe zbycie nieruchomości w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Podejmując uchwałę o zastosowaniu bonifikaty Rada była zobowiązana do uwzględnienia nie tylko interesu strony, ale także interesu gminy w zakresie realizacji jej dochodów budżetowych. Podnoszony w skardze "błąd w ustaleniach faktycznych" odnośnie tego, iż skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze darowizny a nie w drodze dziedziczenia nie miał jakiegokolwiek wpływu na prowadzone postępowanie. Podstawą podjęcia uchwały nie była także okoliczność, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, albowiem przy ustaleniu bonifikaty wzięto pod uwagę wartość wynikającą z operatu szacunkowego, sporządzonego dla potrzeb sprzedaży nieruchomości. Rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały co do kwoty, którą strona musiałaby zapłacić przy wykupie bądź przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności były tylko informacją, a nie podstawą rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że z treści art. 68 ust. 1 u.g.n. wynika, że udzielenie bonifikaty jest prawem, a nie obowiązkiem Rady Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje skarżąca. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ewentualnego odrzucenia skargi. Podkreślić należy, że w kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powyższej uchwale. Przede wszystkim wskazać trzeba, że terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa art. 53 p.p.s.a. W paragrafie pierwszym art. 53 został wprowadzony termin wniesienia skargi w przypadku zaskarżania aktów (rozstrzygnięć), które są doręczane skarżącemu. Termin ten, wynoszący trzydzieści dni, został powiązany z dniem doręczenia skarżącemu zaskarżanego aktu. Oznacza to, że termin ten ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest jakiekolwiek rozstrzygnięcie (akt) organu administracji publicznej, które podlega doręczeniu skarżącemu i może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Takimi rozstrzygnięciami są decyzje i postanowienia administracyjne oraz inne akty administracyjne, których doręczenie stronie jest obowiązkiem organu wynikającym z przepisu prawa. Natomiast w paragrafie drugim art. 53 p.p.s.a. zostały opisane terminy wniesienia skargi na akty (rozstrzygnięcia), które nie są doręczane skarżącemu, do których należą także uchwały rady gminy. W tych przypadkach terminy do wniesienia skargi zostały powiązane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Termin do wniesienia skargi może w tym przypadku wynosić trzydzieści dni, w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wówczas termin biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Po drugie, termin ten może wynosić sześćdziesiąt dni, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, i wówczas termin ten biegnie od dnia wniesienia wezwania do organu. Z treści art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni (liczony od dnia doręczenia tej odpowiedzi). Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą zostało wniesione w dniu 11 kwietnia 2014 r. Ponieważ organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin na wniesienie skargi wynosił 60 dni od złożenia wezwania tj. upływał z dniem 10 czerwca 2014 r. Jak wynika ze stempla pocztowego na kopercie w której przesłano skargę – w tym właśnie dniu skarga została złożona w placówce pocztowej. Błędnie przy tym przyjmuje organ, że złożona skarga obarczona była brakiem formalnym w postaci braku pełnomocnictwa. Jak wynika z akt sprawy w momencie złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ dysponował udzielonym przez skarżącą radcy prawnemu M. K. pełnomocnictwem, które umocowywało go do działania w sprawie związanej ze sprzedażą w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej położonej we[...]. Granice tego pełnomocnictwa określa jedynie rodzaj sprawy (bezprzetargowe zbycie ww. nieruchomości), a nie etap, na jakim znajduje się jej rozstrzygnięcie. Należy zatem przyjmować, że pełnomocnictwo to upoważniało zarówno do złożenia wniosku z dnia 6 czerwca 2013 r. o bezprzetargową sprzedaż nieruchomości (do którego dołączono ww. pełnomocnictwo), jak też do podejmowania kolejnych czynności przed organami administracji, które podejmowały rozstrzygnięcia w sprawie bezprzetargowego zbycia przedmiotowej nieruchomości – w tym do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego należy uznać, że skarga została wniesiona w terminie, z zachowaniem wymogu wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd z urzędu tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe naruszenia prawa. Dokonując kontroli w ten sposób trzeba zwrócić przede wszystkim uwagę na treść art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U Nr 206, poz.1590) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego był uprawniony do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat od ceny ustalone zgodnie z art. 67 ust.3 u.g.n., jeżeli nieruchomość była sprzedawana na cele określone w art.68 ust.1 u.g.n., w tym stosownie do pkt 5 wskazanego ustępu na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Art. 68 ust.1 stanowił bowiem, że w przypadkach tych "Właściwy organ może udzielić za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku od ceny ustalonej zgodnie z art.67 ust.3". W wyniku nowelizacji ustawy, tj. od 7 stycznia 2010 r., zmieniło się brzmienie art.68 ust.1 u.g.n., który obecnie stanowi, że właściwy organ może w razie sprzedaży nieruchomości na cele określone w tym przepisie (pkt 1-11), udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust.3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Jednocześnie dodano w art. 68 ustawy ust.1b, zgodnie z którym w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust.1 określa się w szczególności "warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych". Obecnie zatem, w przypadku zbywania przez gminę nieruchomości, to organ wykonawczy gminy decyduje o przyznawanych obniżkach cen przy sprzedaży poszczególnych nieruchomości, z zastrzeżeniem, że robi to w oparciu o zasady ustalone przez organ stanowiący oraz stosuje stawki procentowe ustalone przez ten organ. W konsekwencji art. 68 u.g.n. nie przewiduje już wyrażania zgody przez radę gminy na udzielenie konkretnych bonifikat. Uprawnienia o charakterze decyzyjnym w indywidualnych sprawach przekazane zostały przez ustawodawcę organowi wykonawczemu. Przyjęty w art. 68 ustawy podział kompetencji jest jednoznaczny, nie dopuszczający wyjątków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 425/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) Kontrolowana uchwała na charakter rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy a nie określenia zasad i stawek procentowych. Stanowi to istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały ) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Wynika z powyższego, że w przedmiotowej sprawie rada gminy podejmując uchwałę która rozstrzyga o zastosowaniu obniżki ceny odnośnie jednej, konkretnej nieruchomości weszła w kompetencje zastrzeżone zgodnie z art. 68 ust. 1 u.g.n. dla organu wykonawczego gminy, co jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym nieważnością zaskarżonej uchwały. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.