II SA/Bd 746/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 25 marca 2021 r. nr XXXII/14/2021 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 7. Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy Sadki w 2021 r., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 25 marca 2021 r. nr XXXII/14/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sadki w 2021 roku (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 31 marca 2021 r. poz. 1611) – w części. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa tj. 1) art. 11a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 638, zwanej w skrócie "u.o.z.") poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały definicji kotów wolno żyjących, co stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego, 2) art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w szczególności poprzez zaniechanie określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, co uznać należy za nieuprawnione zawężenie obowiązku. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 1 ust. 7 oraz § 5 załącznika do uchwały. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie kwestionuje zasadności skargi w zakresie postanowień zawartych w § 1 ust. 7 załącznika do uchwały, natomiast w pozostałym zakresie wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że wbrew zarzutom Prokuratora określił listę społecznych opiekunów (karmicieli) bowiem jak wynika z § 5 ust. 1 pkt 1 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, opiekunowie społeczni (karmiciele) są zarejestrowani w Referacie Rolnictwa Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska. Organ podkreślił, że krąg osób będących społecznymi karmicielami może się w ciągu roku zmienić, dlatego bezzasadne jest wpisywanie do uchwały osób z imienia i nazwiska. Takie działanie w przypadku zmiany osoby powodowałoby każdorazowo konieczność zmiany uchwały. Odnośnie zarzucanego braku wskazania miejsc i częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących organ podniósł, że miejsca w których przebywają koty wolno żyjące z natury mogą być zmienne i ustalanie ich w uchwale jest bezcelowe. Organ podkreślił specyfikę Gminy Sadki, która jest terenem wiejskim, a fakt występowania kotów wolno żyjących jest marginalny. Wszystkie koty na terenie Gminy posiadają swoich opiekunów, a sposób ich utrzymania polega na tym, że praktycznie całą dobę są poza gospodarstwami domowymi. Zdaniem organu bezsensowne jest zatrudnianie kogoś do śledzenia kotów wolno żyjących i ustalania miejsc ich pobytu. Czy i gdzie są koty wolno żyjące mogą stwierdzić jedynie mieszkańcy, poprzez obserwację swoich podwórek i przebywających tam zwierząt. W razie stwierdzenia przebywania kotów, których nie są właścicielami – informują o tym odpowiednie organy (zgodnie z art. 9a u.o.z.). Ponadto sposób karmienia kotów przez ich opiekunów (pokarm wystawiany jest na zewnątrz budynków mieszkalnych, w budynkach lub pomieszczeniach gospodarczych, czy wręcz na podwórku) sprzyja ewentualnemu pożywieniu się przez inne koty - koty wolno żyjące. W zimie budynki gospodarcze służą za schronienie nie tylko kotom pochodzącym z konkretnej posesji. Trudno jest z góry przewidzieć gdzie i kiedy będą dokarmiane koty – ponieważ nie wiadomo gdzie i kiedy pojawią się koty wolno żyjące. Zdaniem organu miejsce, częstotliwość i sposób rozdysponowania karmy jest czynnością jedynie organizacyjną uzależnioną od danego stanu faktycznego, która nie wymaga regulacji w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Organ zwrócił uwagę, że podobne stanowisko zostało zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 15 lipca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1364/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn.zm. – w skrócie "u.s.g.") przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2 - Z. Kmieciak, M. Stahl, s. 102). Uwzględniając powyższe Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 w związku z art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez przekraczające upoważnienie ustawowe wprowadzenie definicji "kotów wolno żyjących" w § 1 pkt 7 Programu opieki nad zwierzętami stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że ww. przepis zaskarżonej uchwały zawiera wyliczenie, a punkt 7 tego wyliczenia oznaczony jest jaka "7." zamiast "7)" tj. w sposób sugerujący, że jest to "ustęp 7" a nie "punkt 7". Nieprawidłowo użyty znak graficzny należy uznać za nieistotne naruszenie prawa, , jako że z treści § 1 wynika, że zawarte jest w nim wyliczenie, co oznacza że poszczególne części wyliczenia są punktami, a nie ustępami (por. prawidłowy sposób konstruowania normy zawierającej wyliczenie wskazany w § 56 ust. 1 i § 57 ust. 3 w zw. z § 132 i w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" Dz. U. z 2016 r. poz.283). Upoważnienie ustawowe dla podjęcia zaskarżonej uchwały zawarte jest w art. 11a u.o.z. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W powyższym przepisie brak jest podstawy do tworzenia przez prawodawcę gminnego definicji "kotów wolno żyjących". Zasadnie przy tym podnosi Prokurator, że tworzenie przez radę gminy nowych definicji pojęć już funkcjonujących w ustawie, przy braku wyraźnego upoważnienia ustawowego dla rady gminy w tym zakresie, jest niedopuszczalne. Podejmując bowiem akt niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, narusza bowiem prawo w sposób istotny. Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17). W przedmiotowej sprawie w § 1 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Gminy Sadki wskazała, że "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) Koty wolno żyjące tj. koty urodzone lub żyjące na wolności w otoczeniu człowieka w stanie dzikim, bytujące głównie przy zagrodach oraz w piwnicach budynków mieszkalnych. Obecność ich zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni (myszy i szczurów). Koty te nie są zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 638), dlatego nie należy ich wyłapywać ani wywozić." Pomijając niespójność gramatyczną tak sformułowanej normy prawnej należy zauważyć, że w przepisach ustawy o ochronie zwierząt znajduje się definicja "zwierząt wolno żyjących" (art. 4 pkt 21 u.o.z.: "Ilekroć w ustawie jest mowa o (...) "zwierzętach wolno żyjących (dzikich)" - rozumie się przez to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka"). Niewątpliwie koty są zwierzętami, a więc "koty wolno żyjące" są jednym z rodzajów "zwierząt wolno żyjących", które zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Należy zauważyć, że poprzez wprowadzenie definicji prawodawca określa kryteria pozwalające na wyodrębnienie pewnego zjawiska i jego identyfikację z pojęciem zdefiniowanym przez prawodawcę. Skoro zatem koty są zwierzętami – to ustawowa definicja "zwierząt wolno żyjących" pozwala na wyodrębnienie z całej populacji kotów – kotów wolno żyjących. Wprowadzanie w tej sytuacji przez prawodawcę gminnego dodatkowej (odmiennej i rozbudowanej względem definicji ustawowej) definicji "kotów wolno żyjących" jest w istocie wprowadzeniem odmiennych kryteriów wyróżniania zwierząt wolno żyjących wśród jednego z rodzajów zwierząt (kotów). W tym zakresie regulacja gminna stała się regulacją konkurencyjną względem regulacji ustawowej. Innymi słowy – odnośnie jednego z rodzajów zwierząt prawodawca gminny powtórnie uregulował to, co już zostało uregulowane w ustawie. Doszło zatem w tym zakresie do istotnego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością analizowanej części uchwały. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Prokuratora odnośnie § 5 załącznika zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem: § 5.1.Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie realizują: Referat Rolnictwa Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska poprzez: 1) zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących, którzy zarejestrowani są w Referacie; 2) podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale Straży Gminnej, przez ustalenie miejsc ich pobytu; 3) usypianie ślepych miotów przez Gabinet Weterynaryjny; 4) zabieg sterylizacji i kastracji wolno żyjących kotów. 2. Straż Gminna na bieżąco wskazuje miejsce bytowania wolnożyjących kotów na podstawie wizji terenowych, jak również przyjmowanych zgłoszeń od mieszkańców Gminy Sadki. Wbrew stanowisku skarżącego Prokuratora nie można uznać cytowanej regulacji za niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego poprzez zbyt ogólnikowe uregulowanie kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym kwestii ich dokarmiania. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Bydgoszczy z 25 lipca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1364/16, że ocena uchwały rady gminy stanowiącej na podstawie upoważnienia ustawowego musi być ograniczona do oceny jej zgodności z prawem i nie może wkraczać w obszar celowości działania gminy. Jak wskazano w ww. wyroku – w myśl art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, na uwadze należy także mieć i to, że w myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została konstytucyjnie pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Unormowania konstytucyjne znajdują także odzwierciedlenie w przepisach u.s.g., zgodnie z jej art. 2 ust. 3 samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, a w myśl art. 85 cyt. ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Powyższe regulacje wskazują zatem, że wyłącznym kryterium nadzoru jest kryterium legalności, nie może zaś nim być np. kryterium celowości. W kwestionowanej regulacji § 5 załącznika do uchwały wskazano konkretne podmioty, które mają realizować zadanie opieki nad kotami wolno żyjącymi tj. Referat Rolnictwa Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska, Straż Gminna, społeczni opiekunowie (karmiciele) kotów wolno żyjących, Gabinet Weterynaryjny. Podmiotom tym przypisano sprecyzowane zadania. Wskazano przypadki i sposoby współpracy tak wskazanych podmiotów. Wskazano także sposób ustalania, gdzie bytują wolno żyjące koty oraz podmiot odpowiedzialny za takie ustalenia (§ 5 ust. 2). Opiekunowie społeczni są dającą się zidentyfikować grupą osób: są to mianowicie te osoby, które zostały zarejestrowane w ww. Referacie. Z tymi właśnie osobami – dającymi się zidentyfikować – ma współpracować Referat, przekazując im karmę. W ten sposób zapewniona jest kontrola skuteczności tego działania – skoro informacje odnośnie rezultatów dokarmiania można uzyskać od dających się prosto zidentyfikować osób lub od osób postronnych, mogących zaobserwować ich działania. Z powyższego wynika, że organ przyjął określone rozwiązanie organizacyjne mające zapewnić wykonanie zadania powierzonego mu przez ustawodawcę tj. opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rozwiązanie to znalazło odbicie w treści przepisów prawa tj. w treści analizowanego § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Paragraf ten został tak sformułowany, że możliwe jest dostatecznie szczegółowe zidentyfikowanie tegoż rozwiązania: podmiotów, ich zadań, możliwości kontroli wykonywania poszczególnych zadań. Prawodawca lokalny wypełnił w ten sposób upoważnienie ustawowe z 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Inną kwestią jest natomiast, czy ów przyjęty przez prawodawcę lokalnego sposób wypełnienia upoważnienia ustawowego będzie skuteczny – innymi słowy, czy przyjęcie takiego a nie innego rozwiązania było celowe. Jak wyżej wskazano – ocena w tym względzie leży poza kompetencjami sądu administracyjnego. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały – tak jak w pkt 1 sentencji wyroku, w pozostałym zaś zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).