II SA/Bd 1364/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 10 marca 2016 r. nr XIX/231/16 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XIX/231/16 z dnia 10 marca 2016 r. Rada Miejska w Szubinie przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Szubin. Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Szubinie, który zarzucił jej: 1. istotne naruszenie przepisów prawa, tj. przepisów ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm.), a konkretnie art. 11 a ust. 2 pkt 2 wyżej wskazanego aktu prawnego poprzez ogólnikowość zapisów § 4 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały poprzez zaniechanie podania w wyszczególnionych w tym miejscu jednostkach redakcyjnych aktu prawnego albo w innej części tego aktu konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt; w sytuacji gdy uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11 a ust. 5 wyżej wskazanej ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań; 2. istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., pozycja 446 z późno zm.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Z 2016 r., pozycja 296 z późn. zm.) poprzez zaniechanie opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym zaskarżonej uchwały; Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Szubina wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu zaniechania obowiązku wyszczególnienia w § 4 ww. uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów, a także miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, organ stwierdził, że w treści art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt brak jest obligatoryjnego nakazu uwzględniania ww. zapisów w treści uchwały. W ocenie Burmistrza wprowadzenie takich zapisów do uchwały stanowiłoby nie tylko przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym wyżej przepisie ustawy, ale także naruszenie art. 94 Konstytucji. Organ wywiódł też, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie nakazu określenia wskazanych przez stronę skarżącą zapisów, przepis zawarty w art. 11 a ust. 2 pkt 2 uchwały zostałby skonstruowany w sposób zbliżony do art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy. Zdaniem Burmistrza nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że w omawianym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa. Organ stwierdził również, że wskazanie zamkniętego katalogu miejsc występowania kotów wolnożyjących, opracowanie ścisłych procedur mających na celu ustalenie miejsc ich pobytów, terminów ich dokarmiania, a także stworzenie ścisłego wykazu osób, które miałby te czynności podejmować w danym roku, uznać można za bezwzględnie konieczne jedynie na płaszczyźnie teoretycznych analiz. W ocenie organu takie rozwiązanie ograniczałoby i obniżało funkcjonalność Programu. Organ dodał też, że mając na uwadze, że przedmiotowa uchwała powinna wskazywać bezpośrednio metody realizacji ustawowych celów, w § 4 uchwały, w sposób możliwie najbardziej precyzyjny, określono zasady sprawowania opieki nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Ustosunkowując się natomiast do drugiego z zarzutów skargi organ stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawiać ma fakt, że ustawodawca nie klasyfikuje przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego, nadając jej miano "programu" i ukierunkowujący tym samym w sposób arbitralny charakter działań organu podejmującego uchwałę. Organ powołał się tez na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych – wyrok z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 621/12, wyrok z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 851/12 i wyrok z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. III SA/Lu 463/12. W ocenie Burmistrza przedmiotowa uchwała nie zawiera norm o charakterze ogólnym (generalno-abstrakcyjnym), nie rozstrzyga też o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Fakt, że program może pełnić funkcje informacyjną dla mieszkańców, którzy mogą dowiedzieć się, w jaki sposób Gmina wykonuje powierzone jej zadania, nie oznacza, zdaniem organu, że obejmuje on swoim zakresem również mieszkańców, gdyż w żaden sposób nie reguluje sposobu ich postępowania w kontekście bezdomnych zwierząt. Organ podkreślił przy tym, że treść uchwały jest udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Szubin. W ocenie Burmistrza błędnym jest również założenie, że program determinuje sposób funkcjonowania podmiotów realizujących określone w programie działania. Jego zdaniem, wskazuje on jedynie sposób wypełnienia przez Gminę nałożonych na nią obowiązków, za pośrednictwem tychże konkretnych podmiotów w ściśle określonym kontekście. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Miejskiej w Szubinie nr XIX/231/16 z dnia 31 marca 2016r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Szubin. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 856 z późn.zm.). W myśl art. 11 ust. 1 ww. ustawy, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1, rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże nie została we właściwym trybie przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zatem nie weszła w życie, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Odmienne stanowisko prezentuje skarżony organ. Wskazać w związku z tym należy, że aktualnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki NSA z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Sąd w niniejszym składzie podziela cytowaną powyższej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia z 20 sierpnia 2015 r., WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/15, WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2017r. sygn. II SA/Bd 1254/16, z 22 marca 2017r. sygn. II SA/Bd 1255/16, II SA/Bd 1353/16). Tym samym Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego Sądu (por. np. wyrok z dnia 19 listopada 2013 r. II SA/Bd 887/13, II SA/Bd 736/14, z 1 września 2015r. sygn. II SA/Bd 729/15) jak też w orzeczeniach WSA w Gliwicach, WSA we Wrocławiu i WSA w Lublinie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 934/16 i wskazane tam orzeczenia ww. sądów). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 23 października 2008r. sygn. I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013r. sygn. I OSK 1608/12). Rada Miejska nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 15 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych i stoi w sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Wobec normatywnego charakteru zaskarżonej przez prokuratora uchwały - aktu prawa miejscowego, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, iż tego typu program, zostaje uchwalony w zasadzie na rok (rada gminy określa go corocznie do dnia 31 marca), a w dacie orzekania przez Sąd okres ten już upłynął (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Sąd nie podzielił natomiast drugiego z zarzutów wskazanych w skardze dotyczącego naruszenia art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak wskazania w przepisie § 4 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Wskazać należy bowiem, że Prokurator nie zakwestionował w istocie, że skarżona przezeń uchwała w Programie nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy, brak jest natomiast – w jego ocenie – konkretnych działań i kompletnych regulacji zagadnień w tym zakresie. Rzecz jednak w tym, że ocena taka wkracza w obszar celowości skorzystania z delegacji ustawowej, nie ogranicza się zaś do kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przypomnieć należy w tym miejscu, że w myśl art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, na uwadze należy także mieć i to, że w myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została konstytucyjnie pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Unormowania konstytucyjne znajdują także odzwierciedlenie w przepisach u.s.g., zgodnie z jej art. 2 ust. 3 samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, a w myśl art. 85 cyt. ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Powyższe regulacje wskazują zatem, że wyłącznym kryterium nadzoru jest kryterium legalności, nie może zaś nim być np. kryterium celowości. W judykaturze odnoszącej się do spraw na tle prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy podkreślano konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych (por. np. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiwsa 2014/6/100, z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, z dnia 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17). Program uchwalony przez Radę Miejską Kcyni obejmuje zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 ustawie o ochronie zwierząt poprzez wskazanie podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy realizują. Za takim skonkretyzowaniem przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany corocznie (do dnia 31 marca – art. 11a ust. 1 ustawie o ochronie zwierząt). Zaskarżona uchwała stanowi specyficzne źródło prawa administracyjnego należąc do tzw. administracyjnego prawa programowego. W nauce prawa wskazuje się, że w takich przypadkach ograniczona jest możliwość nadzoru administracji rządowej nad tego typu aktami (por. T. Gawarecki, Prawo administracyjne programowe, Kraków 2015, maszynopis pracy doktorskiej, s. 282). Skoro w uchwalonym Programie zawarto obligatoryjne – w myśl art. 11a ust. 2 – jego elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd organu nadzoru o konieczności zawarcia w tym Programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy (np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt) nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Mając na uwadze stwierdzone przez Sąd istotne naruszenie prawa polegające na naruszeniu przepisów art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.