II SA/Bd 78/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi [...] [...] [...]- [...] w [...] [...] na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. stwierdza, że ocena projektu nr [...] została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...], 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 540 (pięćset czterdzieści) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Centrum Rozwoju Społeczno-Ekonomicznego w S. M. złożyło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wniosek o dofinansowanie projektu nr [...], pt. [...], złożonego w odpowiedzi na konkurs nr [...]. Pismem z dnia [...] 2011 r. Urząd Marszałkowski poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek uzyskał podczas oceny merytorycznej [...] punktów i został odrzucony z uwagi na niespełnienie wymagań minimalnych, aby uzyskać dofinansowanie. Pismem z dnia [...] 2011 r. Centrum Rozwoju Społeczno-Ekonomicznego w S. M. (dalej: Centrum) złożyło protest w odpowiedzi na odrzucenie wniosku podczas oceny merytorycznej. W powyższym piśmie Centrum przedstawiło własne stanowisko względem ocen dokonywanych przez osoby oceniające projekt. W odpowiedzi na protest Urząd Marszałkowski Województwa [...] pismem z dnia [...] 2011 r. poinformował Centrum, że protest rozpatrzony został pozytywnie. W uzasadnieniu Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) szczegółowo odniosła się do argumentów przedstawionych w proteście. Jednocześnie pouczono wnioskodawcę, że od wyników ponownej oceny merytorycznej przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia protestu nie przysługuje dodatkowo żaden środek odwoławczy przewidziany w Systemie Realizacji POKL i w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Pismem z dnia [...] 2011 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] poinformował Centrum, że wniosek podczas ponownej oceny merytorycznej uzyskał [...] punktów i został odrzucony z uwagi na niespełnienie wymagań minimalnych, aby uzyskać dofinansowanie. Pouczono projektodawcę, że od wyników ponownej oceny merytorycznej przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia protestu nie przysługuje dodatkowo żaden środek odwoławczy przewidziany w Systemie Realizacji POKL i w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na podstawie art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Centrum Rozwoju Społeczno-Ekonomicznego w S. M. zarzuciło w/w informacji naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy oraz Regulaminu Konkursu nr [...] poprzez dokonanie ponownej oceny projektu w zakresie szerszym, niż zakres zaskarżenia pierwotnej oceny w drodze protestu oraz poprzez nieuwzględnienie w drugiej ocenie projektu wskazań Instytucji Zarządzającej. Skarżący podniósł, iż, jak wskazano w uzasadnieniu pozytywnego rozpatrzenia protestu, protest rozpatrzony przez Instytucję Organizującą Konkurs pozytywnie skutkuje, w przypadku oceny formalnej – przekazaniem wniosku do ponownej oceny formalnej, natomiast w przypadku oceny merytorycznej – przekazaniem wniosku do ponownej oceny merytorycznej jedynie w zakresie będącym przedmiotem protestu. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazywał na konkretne merytoryczne uchybienia, które wystąpiły podczas ponownej merytorycznej oceny wniosku. Wskutek tego doszło zdaniem skarżącego do naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który odwołuje się do art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...], działając jako Instytucja Pośrednicząca Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W pierwszej kolejności organ wskazał na niedopuszczalność drogi sądowej, zgodnie bowiem z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, skarżący nie wyczerpał bowiem środków odwoławczych, przewidzianych w Systemie Realizacji PO KL, którymi zgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, są protest i odwołanie. Odwołanie natomiast przysługuje jedynie w sytuacji, w której protest rozpatrzony został negatywnie, w niniejszej natomiast sprawie doszło do pozytywnego rozpatrzenia protestu. Organ wskazał, że ustawa nie reguluje kwestii środków odwoławczych od wyniku ponownej oceny przeprowadzonej w wyniku pozytywnego rozpatrzenia środka odwoławczego, należy zatem stosować wytyczne zawarte w Zasadach, zgodnie z którymi od ponownej oceny merytorycznej przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia protestu nie przysługuje dodatkowo żaden środek odwoławczy przewidziany w Systemie Realizacji POKL i w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Odnosząc się merytorycznie do treści skargi organ wskazał na konieczność jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia, inne akty lub czynności oraz bezczynność - określone w art. 3 § 2 p.p.s.a., jednak według art. 3 § 3 p.p.s.a.: "Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach". Na tej ostatniej zasadzie z art. 3 § 3 p.p.s.a. został poddany kontroli sądów administracyjnych tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z przepisem art. 30c ust. 1 tej ustawy "Po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Należy wyjaśnić, że sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia została zainicjowana wnioskiem skarżącego o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 Priorytet VIII – Regionalne Kadry Gospodarki, Działanie 8.1 – Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie 8.1.1 – Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw. Instytucją Zarządzającą Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki jest Minister Rozwoju Regionalnego, Instytucją Pośredniczącą – Zarząd Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] i do tej instytucji zgłaszane były wnioski. Dodać należy, iż art. 37 cyt. wyżej ustawy stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej w art. 30b ustawy ustawodawca nakłada na instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Dla Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki regulacje dotyczące procedury odwoławczej zostały zawarte w dokumencie Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zatwierdzonym przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu 1 stycznia 2011 r., który to dokument został opublikowany na stronach internetowych www.efs.gov.pl i www.mswia.gov.pl. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] 2011 r. o odrzuceniu wniosku skarżącej o dofinansowanie. Wskazać należy, że orzeczeniem z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i orzekł, że: - art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji; - art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 powyższej ustawy w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza system źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji; - art. 30c ust. 1 powyższej ustawy w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy wymienione powyżej we wskazanym zakresie, tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W niniejszej sprawie, Sąd uznał, że skoro Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej wskazanych w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., przepisów z upływem osiemnastu miesięcy od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, to sprawę należy rozpoznać na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu dotychczasowym. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia zbadał tryb i warunki zaskarżenia negatywnej oceny projektu wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Procedurę odwoławczą reguluje art. 30b ustawy, stanowiąc, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Z kolei w myśl ust. 4 tego artykułu właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wskazuje wprost, co należy rozumieć przez pojęcie "negatywna ocena projektu". W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, zgodnie z którym pojęcie negatywnej oceny projektu należy utożsamiać z oceną niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania. Negatywna ocena to taka, której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny bądź do dofinansowania, chodzi bowiem o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy (strony). Celem złożenia wniosku jest bowiem uzyskanie środków pieniężnych, a zatem w sytuacji gdy wnioskodawca nic nie otrzyma, trudno jest ocenić końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy ma miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję", ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując zasadność, ale także legalność informacji – podjętego na podstawie przepisów prawa indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia NSA z dnia 10 marca 2010 r., II GSK 565/10 LEX 643609, z dnia 16 listopada 2010 r., II GSK 1175/10, LEX 742833, z dnia 29 czerwca 2010 r., II GSK 657/10, LEX 648922). Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu przedstawionym w piśmie z dnia [...] 2011 r., że skarżącemu nie przysługuje żaden środek odwoławczy z uwagi na to, iż protest został rozpatrzony pozytywnie, co spowodowało skierowanie przedmiotowego wniosku do ponownej oceny. Stanowisko organu jest błędne. Organ nie dostrzegł, że skoro ponowna ocena projektu jest negatywna, to trudno ocenić końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Dokonując analizy uregulowań zawartych w Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 1 stycznia 2011 r. r., w części: 6.16 Procedura odwoławcza należy dojść do wniosku, że organ dokonał błędnej wykładni pojęcia pozytywnej oceny protestu. Zgodnie z ww. Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach procedury odwoławczej obowiązują dwa etapy: etap przedsądowy (w ramach Systemu Realizacji PO KL) oraz sądowy, przy czym środki odwoławcze przysługują wnioskodawcom, których wnioski uzyskały ocenę negatywną. Na etapie przedsądowym procedury odwoławczej wnioskodawcy przysługują dwa środki odwoławcze: protest i odwołanie. Podkreślić należy, że zgodnie z ww. procedurą odwoławczą Instytucja Organizująca Konkurs w przypadku protestu dotyczącego oceny merytorycznej przeprowadza proces ponownej oceny wniosku i informuje beneficjenta o jego wynikach. W przypadku ponownej negatywnej oceny projektu wnioskodawcy (negatywnego rozpatrzenia protestu) przysługuje drugi środek odwoławczy, a mianowicie odwołanie. Z uwagi na to, że nie wszystkie zarzuty skarżącego zostały uwzględnione wskutek rozpatrzenia protestu, nie można mówić o jego pozytywnym rozpatrzeniu, skoro jego dalszą konsekwencją było pismo z dnia [...] 2011 r. informujące o odrzuceniu wniosku. Stosując argumentację, że pozytywnym rozpatrzeniem protestu jest uwzględnienie jedynie części zarzutów, można doprowadzić do sytuacji, iż pozytywne rozpatrzenie jedynie jednego z kilkudziesięciu zarzutów zawartych w proteście powodowałoby przyjęcie, że protest został rozpoznany pozytywnie. Uniemożliwiałoby to de facto merytoryczne zbadanie projektu w toku procedury odwoławczej w zakresie, w jakim organ nie podzielił poszczególnych zarzutów zawartych w proteście. Stwierdzić zatem należy, że skarżący nie został prawidłowo pouczony o kolejnym środku odwoławczym, tj. odwołaniu, w związku z czym w przedstawionych okolicznościach sprawy i stanie prawnym organ naruszył procedurę odwoławczą. Instytucja Pośrednicząca bowiem pouczyła skarżącego, że od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu wydanej po rozpoznaniu protestu nie przysługuje mu dodatkowo żaden środek odwoławczy. Nie może więc stawiać skarżącemu zarzutów co do prawidłowości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wprost przeciwnie, skoro organ wadliwie poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] 2011 r., że nie przysługuje mu żaden środek odwoławczy, to takie pouczenie narusza art. 30b ust. 1, 2 i 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz narusza procedurę odwoławczą określoną w systemie realizacji regionalnego programu operacyjnego, tj. narusza Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 1 stycznia 2011 r. Takie zaś naruszenie nie może wpływać na prawo strony do złożenia środka odwoławczego oraz prawo do ponownej oceny merytorycznej projektu w ramach procedury odwoławczej. Nie może również wpływać na prawo strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjęcie odmiennego poglądu i podzielenie stanowiska organu, że skargę należało odrzucić na skutek niewyczerpania środków odwoławczych pozbawiałoby stronę możliwości rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP gwarantującym każdemu prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd. Reasumując, należy przyjąć, że w świetle treści pouczeń kierowanych do skarżącego wyczerpał on środki odwoławcze w rozumieniu art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W świetle tego, co wskazano powyżej, ocena projektu podjęta została w sposób naruszający prawo. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić wszystkie powyższej wskazane przez Sąd uwagi. Przede wszystkim zgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 1 stycznia 2011 r. - 6.16 Procedura odwoławcza organ winien pouczyć skarżącego o możliwości wniesienia odwołania od wyników ponownej oceny merytorycznej wniosku z dnia [...] 2011 r. i po ewentualnym jego wniesieniu przez skarżącego rozpatrzyć go. Z związku z powyższym nie mogły podlegać merytorycznej ocenie zarzuty zawarte w skardze dotyczące oceny wniosku o dofinansowanie złożonego przez skarżącego, ponieważ winny one być najpierw poddane ocenie w postępowaniu toczącym się na skutek odwołania.