II SA/Bd 780/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta W. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6, art. 7 ust. 1a i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817 ze zm.) przyznał J. A. (dalej określana jako Skarżąca) dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2020 r. do 31 października 2020 r. w wysokości 58,60 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, podając, że 3.04.2020 r. Skarżąca wniosła o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z deklaracją o dochodach gospodarstwo domowe jest jednoosobowe. Dochody gospodarstwa osiągnięte w ciągu trzech miesięcy (styczeń-marzec 2020 r.) wyniosły łącznie [...] zł (składają się na niego emerytura ZUS łącznie z trzech miesięcy [...] zł, zwrot podatku [...] zł oraz zwrot z tytułu rozliczenia zużycia centralnego ogrzewania w kwocie [...] zł). Prezydent wskazał, że zasadne jest przyjąć dochód obliczony zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych: za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Organ podał, że w myśl powołanego przepisu, dochód strony z miesięcy styczeń-marzec 2020 r. wyniósł łącznie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ, przywołując obowiązujący stan prawny, podał, że Skarżąc a spełnia warunki do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym (2.100 zł) i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym (1.500 zł), obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8, który stanowi: jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę. Ponadto, organ przytoczył i wyjaśnił treść przepisu art. 6 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. W konsekwencji, organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Od decyzji Prezydenta Skarżąca złożyła odwołanie, kwestionując przyjęcie przez organ jako dochód stanowiący podstawę ustalenia uprawnienia do dodatku mieszkaniowego - dochód brutto oraz zaliczenie kwoty z tytułu nadpłaty za centralne ogrzewanie za 2019 r. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał brzmienie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Dokonując rozstrzygnięcia, przyjął ustalenia organu I instancji, wskazując, że dochód gospodarstwa domowego Skarżącej w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku stanowiło świadczenie z ZUS w kwocie [...] zł, zwrot za c.o. w kwocie [...] zł oraz zwrot podatku w kwocie [...] zł, przy czym dochód miesięczny na jednego członka rodziny wyniósł [...] zł i nie przekracza kryterium dochodu, o którym mowa w wyżej cyt. art. 3 ust. 1 ustawy, tj. 175 % kwoty najniższej emerytury obowiązującej w dniu złożenia wniosku, to jest kwoty 2.100 zł w przypadku gospodarstwa jednoosobowego. Wydatki stanowiące podstawę do ustalenia dodatku mieszkaniowego to [...] zł (eksploatacja [...] zł, fundusz remontowy [...] zł, wywóz nieczystości stałych [...] zł, opłata za energię cieplną [...] zł, [...] zł opłata za wodę, a w stosunku do normatywnej powierzchni [...] zł). Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez rodzinę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 1-osobowym - art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, 15% miesięcznego dochodu wnioskodawczyni wynosi [...] zł (15% x [...]). Tym samym dodatek mieszkaniowy wyniósł [...] zł ([...]). Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się kwot wskazanych w ustawie. Wykładnia tego przepisu nie daje zatem podstaw do odliczenia od dochodu potrąceń zaliczek na podatek dochodowy oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ustawodawca w powyższym przepisie jednoznacznie bowiem określił, w formie katalogu zamkniętego, świadczenia podlegające odliczeniu oraz niepodlegające wliczeniu do dochodu, wobec czego nie może on podlegać wykładni rozszerzającej. Skoro zaś nie wymienił wśród nich potrąceń zaliczek na podatek oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne, to brak jest podstaw prawnych do odliczania ich od dochodu. Do obliczeń na potrzeby ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód w kwocie brutto. Również podważanie przez stronę zasadności zaliczenia kwoty "nadpłaty za c.o." do dochodu prowadzonego przez nią gospodarstwa domowego jest bezpodstawne. Użycie przez ustawodawcę w art. 3 ust. 3 ustawy określenia "wszelkie przychody" oznacza przyjęcie zasady zaliczenia do dochodu wszelkich korzyści majątkowych. Odstępstwa od tej zasady wylicza enumeratywnie przepis w zdaniu drugim. Zwracana nadpłata winna być zatem dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który należy uwzględnić przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i kwestionując przyjęcie przez organ jako dochód stanowiący podstawę ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego, dochodu brutto oraz zaliczenie do dochodu kwoty z tytułu nadpłaty za centralne ogrzewanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej w skrócie ppsa) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną skargę w granicach tak zakreślonych kompetencji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. Wyjaśnić należy, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych regulują przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego (art. 2 zawiera katalog osób, którym dodatek ten przysługuje), a także od kryterium dochodowego (art. 3) i od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). Nie budzi wątpliwości, że Skarżąca spełnia przesłanki do otrzymana dodatku mieszkaniowego, albowiem w postępowaniu administracyjnym organy wykazały, że spełnia przesłanki ustawowe, by takie świadczenie otrzymać. Co do zasady, stanowisko organów i Skarżącej są zbieżne. Kwestię sporną stanowi natomiast sposób ustalenia dochodu stanowiącego podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego Skarżąca bowiem zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu kwestionowała zaliczenie do dochodu kwoty z tytułu nadpłaty za centralne ogrzewanie za 2019 r. oraz przyjęcie przez organ jako dochodu stanowiącego podstawę ustalenia dodatku mieszkaniowego dochodu brutto. Odnosząc się do powyższego, należy wskazać, że legalną definicję "dochodu" na potrzeby stosowania przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy, w myśl którego za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730, 752 i 992), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, 924 i 1818), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309), świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529) oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1622). Wykładnia cyt. wyżej przepisu nie daje podstaw do odliczenia od dochodu potrąceń zaliczek na podatek dochodowy oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ustawodawca w powyższym przepisie jednoznacznie bowiem określił, w formie katalogu zamkniętego, świadczenia podlegające odliczeniu oraz niepodlegające wliczeniu do dochodu. Nie może on podlegać wykładni rozszerzającej. Skoro zaś nie wymienił wśród nich potrąceń zaliczek na podatek oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne, to brak jest podstaw prawnych do odliczania ich od dochodu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17.01.2019 r., sygn. III SA/Gd 794/18). Do obliczeń na potrzeby ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód w kwocie brutto por. wyrok NSA z 22.03.2018 r., sygn. I OSK 1029/16). Art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest jednoznaczny. Z jego treści wprost wynika, jakich przychodów nie zalicza się do dochodu obliczanego na potrzeby wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Wbrew odmiennemu w tym zakresie stanowisku Skarżącej, przepis nie daje podstaw do odliczenia od dochodu uzyskiwanego przez Skarżącą podatku od osób fizycznych, a zatem przyjęcia do obliczenia tego dochodu - otrzymywanej przez Skarżącej emerytury netto. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Z kolei art. 6 ust. 3-6 ustawy określa, co rozumie się przez "wydatki ponoszone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy". Użyty zaś w art. 6 ust. 1 pkt 1 termin "dochodu gospodarstwa domowego" należy interpretować z uwzględnieniem ww. definicji tego dochodu zawartą w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, co prawidłowo organ rozpatrujący sprawę uczynił (por. wyrok NSA z 27.05.2020 r., sygn. akt I OSK 775/19). Podsumowując, skoro w art. 3 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca nie przewidział możliwości odliczenia kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych, które powiększają dochód netto, to organ prawidłowo ustalił wysokość dochodu, a następnie, kierując się art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, ustalił na jego podstawie wydatki ponoszone przez osobę w gospodarstwie jednoosobowym i wysokość przyznanego Skarżącej dodatku. W niniejszej sprawie kolejną kwestią sporną było zakwestionowanie przez Skarżącą zasadności zaliczenia kwoty nadpłaty za centralne ogrzewanie do dochodu prowadzonego przez nią gospodarstwa domowego. Również ten zarzut Skarżącej uznać należy za bezpodstawny. Zakres wyłączenia z dochodu określa powołany powyżej art. 3 ust. 3 zdanie 2 ustawy, nakazując pominięcie świadczenia pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, świadczenia wychowawczego, świadczenia uzupełniającego (..). Z przepisu tego wprost wynika, że świadczenie w postaci "zwrotu za centralne ogrzewanie", które to zostało zaliczone do dochodu uzyskiwanego przez Skarżącą, nie zostało wymienione w powołanym przepisie jako podlegające wyłączeniu. Użycie przez ustawodawcę w art. 3 ust. 3 ustawy określenia "wszelkie przychody" oznacza przyjęcie zasady zaliczenia do dochodu wszelkich korzyści majątkowych, jakie istnieją. Inne znaczenie tego sformułowania wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie. Odstępstwa od tej generalnej zasady wylicza enumeratywnie ww. przepis w zdaniu drugim. Wykładnia rozszerzająca zakresu wyłączeń od dochodu jest wykluczona. Do takiej interpretacji powołanego przepisu prowadzi ocena charakteru świadczeń ponoszonych przez zajmującego lokal w formie zaliczki na poczet eksploatacji mieszkania. Świadczenia takie pochodzą z dochodów, jakie zajmująca lokal posiada. Zwrot nadpłaconej kwoty po ostatecznym rozliczeniu nie może zmienić przymiotu takiego świadczenia - i jak uprzednio, zatem w chwili wpłaty należności, tak samo później, tj. w chwili zwrotu, zaliczyć należy taką nadpłatę do dochodu. Jeśli zajmujący lokal ponosiłby świadczenia z tytułu kosztów dostarczania wody i ogrzewania mieszkania we właściwej wysokości i przez to nie powstałaby nadpłata, jego stan majątkowy po stronie dochodu byłby wyższy od stanu istniejącego po wniesieniu zaliczek. Taką różnicę, wynikającą z ponoszenia opłat w zawyżonym tymczasowo rozmiarze niweluje późniejszy zwrot nadpłaty, powiększając tym samym stan majątkowy świadczącego po stronie dochodów (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31.03.2009 r., sygn. II SA/Go 55/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 1.06.2010 r., sygn. II SA/Bd 322/10). Określenie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych dochodu jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe (poza wyjątkami wskazanymi w ustawie) uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu rodziny. W konsekwencji powoduje to, że nie tylko przychody uzyskiwane regularnie, ale także te o charakterze sporadycznym, incydentalnym podlegają zaliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ww. ustawy, które należy uwzględnić przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego. Sąd nie stwierdził zatem, by zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca naruszały przepisy prawa w sposób, który wymagałby wyeliminowania ich z obrotu prawnego, a tym samym, działając na podstawie art. 151 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.