II SA/Bd 781/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Świecie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 8 maja 2017 r. nr 48/2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącej Gminy Świecie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz Gminy Świecie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 maja 2017 r., nr 48/2017, Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały nr 225/17 Rady Miejskiej w Świeciu z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że podstawą prawną dla przyjęcia w gminie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. W świetle wskazanego powyżej przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala corocznie do 31 marca, po zaopiniowaniu przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii oraz inne określone w ustawie podmioty, roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do brzmienia ust. 2 wyżej wskazanego artykułu program obejmuje: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Podjęta uchwała zawiera w § 14 zapis stwierdzający, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Zdaniem organu nadzoru powyższy zapis uchwały narusza art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296), ponieważ zamieszczone w niej unormowania nie posiadają charakteru norm abstrakcyjno-generalnych, a więc adresowanych do wszystkich mieszkańców gminy Świecie lub wszystkich osób przebywających na terenie gminy jako potencjalnych adresatów tych norm. Akt prawa miejscowego natomiast musi zawierać uregulowania stanowiące źródło określonego sposobu zachowania, a więc formułować zakazy, nakazy lub uprawnienia. Wymaga podkreślenia, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo, kształtując ich sytuację prawną. Ponadto, norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech, a nie przez określenie nazwy. Zamieszczone w spornej uchwale uregulowania, w ocenie organu nadzoru, nie posiadają charakteru abstrakcyjno-generalnych, a więc skierowanych do wszystkich mieszkańców gminy Świecie lub wszystkich osób przebywających na jej terenie jako potencjalnych adresatów tych norm. Nie stanowią one zatem aktów prawa miejscowego. Adresatem programu nie są mieszkańcy miasta, ale urzędnicy i instytucje. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina Świecie. Skarżąca zarzuciła mu naruszenie art. 91 ust. w zw. z art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) polegające na niewłaściwej wykładni skutkującej błędnym uznaniem, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że jest sprzeczna z prawem i w związku z tym jest nieważna. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i właściwą wykładnią jest taka wykładnia art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", w. Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, z 2012 r., nr 4, s.44). Taki sam pogląd wyraził NSA w wyroku z 12.10.2016 r., II OSK 3245/14, który stwierdził, że "Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjny. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego stwierdzające nieważność uchwały nr 225/17 z dnia 30 marca 2017 r. Rady Miejskiej w Świeciu przyjmującej Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z § 14 uchwały, weszła ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Uchwała ta zapadła m.in. na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten obliguje radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W treści tego programu rada obowiązana jest zawrzeć postanowienia dotyczące realizacji zadań w zakresie: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12.10.2016 r., II OSK 3245/14, w którym wskazał, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. NSA zwrócił uwagę na to, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela cytowaną powyższej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 13.032013 r., II OSK 37/13, z 2.02.2016 r., II OSK 3051/15, z 30.03.2016 r., II OSK 221/16, z 12.10.2016 r., II OSK 3245/14, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Poznaniu z 20.08.2015 r., II SA/Po 531/15, WSA w Rzeszowie z 11.05.2016 r., II SA/Rz 1344/15). Tym samym Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego Sądu (por. np. wyrok z 19.11.2013 r., II SA/Bd 887/13). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać, na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obliguje art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Taki też zapis znalazł się w § 14 przedmiotowej uchwały. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. stanowi podstawę do jego uchylenia. Orzeczenia zacytowane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne m.in. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804)