II SA/Bd 788/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Choceń z dnia 29 marca 2011 r. nr V/47/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Uchwałą z dnia 29 marca 2011r. nr V/47/11 Rada Gminy Choceń, na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej jako "ustawa"), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy we Włocławku, zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 i 2 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 994) w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1523) oraz art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego, 2. istotne naruszenie prawa tj. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej oraz rażące naruszenie § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 roku, poz. 283) poprzez wprowadzenie w uchwale powtórzeń i modyfikacji tekstu ww. ustawy poprzez: - określenie w § 2 ust. 1 pkt 1-8 uchwały - katalogu podmiotu, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 3 i 4 ww. ustawy, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową. - określenie w § 3 uchwały - "Skład Zespołu ustala odrębnym zarządzeniem Wójt Gminy Choceń, spośród przedstawicieli poszczególnych instytucji /jednostek Zespół Interdyscyplinarny Gminy Choceń" mimo, że zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 2 ww. ustawy. - określenie w § 5 uchwały - "Przewodniczący Zespołu wybrany na pierwszym posiedzeniu" mimo, że zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 6 ww. ustawy. - określenie w § 6 ust. 4 uchwały - "Obsługę techniczno - organizacyjną Zespołu zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Choceniu" mimo, że te kwestie zostały uregulowane w art. 9a ust. 9 ww. ustawy. - określenie w § 6 ust. 5 uchwały - "Członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych łub zawodowych" mimo, że zostało to uregulowane w art. 9a ust. 13 ustawy. - wskazanie w § 6 ust. 6 uchwały "Każdy członek Zespołu, składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole" co stanowi naruszenie art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną, - wskazanie w § 8 ust. 1 uchwały - "Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach" - co stanowi powtórzenie art. 9a ust 10 ustawy. W związku z tymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w § 11 skarżonej uchwały określono, że "Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty publikacji". Z pisma Rady Gminy Choceń z 4 lipca 2019r. wynika, że uchwałę opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej. Z pisma Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 31 lipca 2019r. wynika, że uchwała nr V/47/ll Rady Gminy Choceń z dnia 29 marca 2011r. nie wpłynęła do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego. Prokurator stwierdził, że podejmowana na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie uchwała określająca tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała, jako zawierająca przepisy powszechnie obowiązujące, na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym powinna zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należy uznać za sprzeczność z prawem, która skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Uchwała rady gminy ma zróżnicowany charakter normatywny, zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określając organizację i pracę zespołu. Jednak w treści uchwały można znaleźć też normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała jest skierowana od nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład zespołu. Ponadto postanowienia są skierowane niewątpliwie do podmiotów, spośród których część nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi. Te okoliczności powodują, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017r. w sprawie II OSK 268/16). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Choceń nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował w/w art. 13 w zw. z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem obowiązek ten warunkuje wejście w życie uchwały. Nieopublikowanie skutkuje nieuzyskaniem mocy. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 23 października 2008r., sygn. akt l OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12). Nadto Prokurator wskazał, że uchwała jako akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, być niezgodna z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach. Norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie upoważnia radę gminy do uregulowania w formie uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała zawiera szereg wskazanych w skardze powtórzeń i niedozwolonych modyfikacji przepisów ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy Choceń nr XI/74/2019 z dnia 24 września 2019r. wobec czego nie ma potrzeby stwierdzania jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niesporne w sprawie pozostaje, że zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego uchwała Rada Gminy Choceń nr V/47/11 z dnia 29 marca 2011r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, stanowi akt prawa miejscowego. Mimo, że uchwała w § 11 zawiera prawidłową regulację w zakresie jej wejścia w życie po upływie 14 dni od daty publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, nie została w tym publikatorze ogłoszona (dowód: pisma Gminy oraz Wojewody dołączone do skargi). Tym samym nie budzi wątpliwości, iż uchwała ta nie weszła w życie (do obrotu prawnego), zatem nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych. Prokurator wniósł skargę na powyższa uchwałę 26 sierpnia 2019r. Jak jednak wynika z odpowiedzi na skargę z 4 października 2019r. Rada Gminy Choceń w dniu 24 września 2019r. podjęła uchwałę nr XI/74/19 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Choceniu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 3 tej uchwały traci moc zaskarżona uchwała nr V/47/11 Rady Gminy Choceń z dnia 29 marca 2011r. Z kolei w myśl § 4 nowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Sąd z urzędu stwierdził, iż uchwała Rady Gminy Choceń nr XI/74/19 z dnia 24 września 2019r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 2 października 2019r. poz. 5126, zatem weszła w życie w dniu 17 października 2019r. (§ 4 tej uchwały). W konsekwencji w dacie rozpoznania sprawy przez Sąd – 10 grudnia 2019r. skarżony akt prawny nie pozostawał w obrocie prawnym, zatem postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Nadto jak już wskazano zaskarżona uchwała nie mogła wywołać w przeszłości skutków prawnych, a tym bardziej nie może ich nadal wywoływać, bowiem nigdy nie weszła w życie z powodu braku jej ogłoszenia w sposób wymagany przepisami prawa (art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Tymczasem w swej treści określała wprost, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, co nigdy nie nastąpiło. Stanowi to podstawę do umorzenia niniejszego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.). Jednocześnie brak jest podstaw do odnoszenia się do merytorycznych zarzutów skargi.