II SA/Bd 795/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi spółki M. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia oddala skargę. Po przeprowadzeniu kontroli w [...] sp. z o.o. w T. Okręgowy Inspektorat Pracy w B. Oddział w T. wydał w dniu [...] maja 2012 r. nakaz nr [...], w którym zawarł 11 decyzji, w tym m.in. decyzję określoną w pkt 1 wskazanego rozstrzygnięcia, którym to na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 404), dalej powoływanej jako ustawa o PIP, art. 94 pkt 5, art. 92 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst. jedn. Dz .U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p., nakazał ww. spółce wypłacić byłemu pracownikowi A. W. wynagrodzenie chorobowe za kwiecień 2012 r. w wysokości [...] zł, wskazując jednocześnie, że decyzja ta podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na skutek przeprowadzonej kontroli ustalono, iż pracodawca nie wypłacił byłemu już pracownikowi wynagrodzenia za czas niezdolności do pracy, tzw. wynagrodzenia gwarancyjnego. Art. 92 § 1 k.p. gwarantuje pracownikowi prawo do wynagrodzenia chorobowego za pierwsze 33 dni trwania tej choroby. Zatem niewypłacenie ww. świadczenia narusza dyspozycję powołanego przepisu prawa pracy. Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, w którym wnosząc o jej uchylnie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła organowi naruszenie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego, a nie obecnego pracownika; art. 77 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących spółki związanych z powstaniem trudnej sytuacji finansowej, a mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 11 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania; oraz art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na niewstrzymanie z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania. W uzasadnieniu odwołania strona powołała się na swoją bardzo złą sytuację finansową oraz opisała przyczyny tego stanu rzeczy. Podkreśliła, że jej jedynym istotnym składnikiem majątkowym jest nieruchomość, która jednak obciążona jest hipoteką na kwotę przewyższającą znacznie wartość nieruchomości, a także że cały jej majątek obrotowy jest przedmiotem egzekucji. Zaznaczyła przy tym, że pomimo tak trudnej sytuacji finansowej stopniowo realizuje świadczenia pieniężne na rzecz pracowników w celu utrzymania miejsc pracy. Odwołująca wywiodła, że choć zaskarżona decyzja uzasadniona jest treścią art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, to jednak organ I instancji wydając ją i określając natychmiastowy termin jej wykonania nie wziął pod uwagę opisanych w odwołaniu jej problemów finansowych i sytuacji faktycznej, w jakiej się ona aktualnie znajduje. Wyjaśniając, że z uwagi na tą trudną sytuację finansową nie była w stanie zabezpieczyć we wskazanym w nakazie terminie dostatecznych środków finansowych na jego wykonanie, spółka stwierdziła, że w związku z tym zasadnym było i jest określenie tego terminu w sposób możliwy do wykonania. Ponadto odwołująca podkreśliła, że na dzień wniesienia odwołania wysokość zobowiązań pieniężnych objętych nakazem uległa częściowemu obniżeniu na skutek wypłacenia na rzecz pracowników zaliczek na poczet zaległych wynagrodzeń. Wniesione w sprawie przez spółkę odwołanie Okręgowy Inspektor Pracy w B. rozpatrzył oddzielnie w stosunku do każdej z 11 decyzji zawartych w nakazie i w efekcie w stosunku do decyzji zawartej w pkt 1 nakazu wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podniesione przez spółkę okoliczności nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że na mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP inspektor pracy ma prawo nakazać w drodze decyzji administracyjnej wypłacenie wynagrodzeń lub innych świadczeń należnych pracownikowi. Wskazał, że "należne" znaczy tyle, co "bezsporne". Inspektor pracy wydaje więc decyzję, gdy nie ma sporu co do istnienia zobowiązania pracodawcy, jak i do jego wysokości. Strona sama obliczyła kwotę należności objętej kontrolą, nie wniosła zastrzeżeń do protokołu z kontroli, stanowiącego podstawę wydania decyzji, także w odwołaniu nie zakwestionowała faktu istnienia zaległości płatniczych wobec pracowników ani ich wysokości według stanu z dnia zakończenia kontroli. Na gruncie powyższego organ przyjął więc, że wymienione w decyzji świadczenia są bezsporne i należne. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego byłego, a nie obecnego pracownika organ stwierdził, że zobowiązanie pracodawcy do wypłacenia wynagrodzenia chorobowego A. W. powstało w czasie, gdy pozostawał on w stosunku pracy. Fakt zaś późniejszego rozwiązania umowy o pracę nie ma wpływu na byt prawny tego zobowiązania. W kwestii zawartego w odwołaniu zarzutu wydania decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nadzwyczajnych okoliczności dotyczących spółki związanych ze złą sytuacją finansową, organ wskazał, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów oraz poglądów doktryny jednoznacznie wynika, iż trudności ekonomiczne, nawet niezawinione przez pracodawcę, nie mają wpływu na legalność decyzji nakazującej wypłatę świadczeń należnych pracownikom, gdyż w stosunkach pracy całe ryzyko ekonomiczne obciąża pracodawcę i związku z tym przerzucanie go na pracowników jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem, ci ostatni bowiem odpowiadają jedynie za sumienność i staranność przy wykonywaniu pracy, a nie za ekonomiczne efekty zakładu pracy. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu wydania decyzji bez uwzględnienia braku możliwości natychmiastowego jej wykonania organ wyjaśnił, że stanowiący podstawę prawną nakazu przepis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP jednoznacznie stanowi, iż nakazy w tych sprawach podlegają z mocy prawa natychmiastowemu wykonaniu i w związku z tym wydanie decyzji terminowej w sytuacji, gdy z mocy prawa obowiązuje rygor natychmiastowej wykonalności, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Co zaś do zarzutu naruszenia art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z niewstrzymaniem z urzędu wykonania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania organ stwierdził, że trudności ekonomiczne spółki, a zatem względy ekonomiczne, nie stanowią w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przeszkody powodującej niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto organ podkreślił, że spółka nie wystąpiła do Okręgowego Inspektora Pracy, jako organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, zaś on nie widzi postaw do zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. z urzędu. Przytoczone argumenty w ocenie organu II instancji uzasadniają twierdzenie, że decyzja zawarta w pkt 1 rozstrzygnięcia organu I instancji była zasadna i zgodna z prawem, jako że świadczenie objęte decyzją było bezsporne, a co za tym idzie należne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję spółka wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu, powtórzyła w całości zarzuty zawarte w odwołaniu oraz ich argumentację. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie decyzji względem byłego, a nie obecnego pracownika, wyjaśniła, że zarzut ten jest uzasadniony, albowiem zaskarżoną decyzją objęty został były pracownik – A. W., tymczasem przepis art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, mówiący o świadczeniach należnych pracownikom, a nie o świadczeniach wynikających ze stosunku pracy, odnosi się wyłącznie do obecnych pracowników, tj. jak wynika z art. 2 k.p. "osób zatrudnionych" na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę i nie obejmuje w związku z tym podmiotów, z którymi wygasł stosunek pracy. Skarżąca pokreśliła, że powyższy pogląd podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21.04.2010 r., sygn. akt II SA/Bd 188/10 oraz Okręgowy Inspektorat Pracy w B. w innej sprawie. Skarżąca ponownie podniosła zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP, art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP oraz art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o PIP Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Do zadań jej więc należy także nadzór i kontrola przestrzegana przepisów prawa pracy dotyczących wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). W przypadku zatem naruszenia tych przepisów, jak i innych przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy określonego zachowania lub też powstrzymania się od niedozwolonych praktyk, w tym również nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (art. 11 pkt 7 ustawy o PIP). Przewidziany na gruncie wskazanego przepisu nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi wydawany jest przez właściwego inspektora pracy celem urzeczywistnienia obowiązku pracodawcy wynikającego z przepisów prawa pracy, w szczególności z art. 94 pkt 5 k.p., zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie. W sytuacji więc ustalenia w toku kontroli naruszenia tegoż obowiązku właściwy inspektor pracy w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wydaje nakaz (decyzję), o którym mowa w art. 11 pkt 7. Zadaniem takiego aktu jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych jej elementów, które związane są z wynagrodzeniem. Wynagrodzenie lub inne świadczenie objęte nakazem musi być należne, a zatem prawo do nich nie może budzić wątpliwości (np. świadczenie naliczono, lecz nie wypłacono, prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). Wymaga także podkreślenia, że nakaz wypłaty wynagrodzenia oraz innych świadczeń należnych pracownikowi podlega z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP natychmiastowemu wykonaniu. Wskazany przepis w sposób jednoznaczny i bezwzględny przesądza o nadaniu takiemu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym żadnego luzu decyzyjnego w tym przedmiocie. Organy nie mają możliwości różnicowania terminu wykonania nakazu, o którym mowa, nawet gdyby stwierdziły, że zaistniały po temu uzasadnione przesłanki. Ustawodawca nie przewidział bowiem dla decyzji wydawanej na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o PIP innego - niż natychmiastowy - terminu wykonania (wyrok vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25.02.2010 r., sygn. akt II SA/Bd 11/10, publ. Lex nr 663848). W świetle poczynionych uwag nie budzi wątpliwości Sądu dopuszczalność wydania przedmiotowego nakazu wypłaty. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestią bezsporną była zarówno okoliczność istnienia zaległości pracodawcy wobec pracownika A. W., jak i jego wysokość. Okoliczności te zostały potwierdzone przez pracodawcę, który podpisał protokół kontroli, bez zgłoszenia jakichkolwiek umotywowanych zastrzeżeń odnośnie ustaleń w nim zawartych. Obowiązek objęty nakazem był zatem bezsporny i niewątpliwy, a świadczenia w nim wskazane w efekcie należne. Uzasadniona w związku z tym była kompetencja organu do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Spółka bowiem nie wywiązała się z zawartej z pracownikiem umowy w zakresie terminowej i prawidłowej wypłaty wynagrodzenia, przez co uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 94 pkt 5 k.p. Spółka naruszyła także art. 92 § 1 k.p. Naruszając zaś przytoczone przepisy, co zastało w sposób bezsporny ustalone w trakcie przeprowadzonej kontroli, wypełniła hipotezę art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, co obligowało organ zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu do wydania przedmiotowego nakazu wypłaty wynagrodzenia. Podsumowując stwierdzić należy, że skoro kwestią bezsporną w przedmiotowej sprawie była okoliczność, iż pracodawca pozostawał w zwłoce w wypłacie należnego pracownikowi wynagrodzenia, które miało charakter wymagalny i którego wysokość nie została zakwestionowana przez stronę, to tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa istniały podstawy do wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Kwestia zaś stanu niewypłacalności pracodawcy, powstała nawet z przyczyn niezawinionych przez niego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności i konieczności wydania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. W przeciwnym bowiem wypadku nastąpiłoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które z woli ustawodawcy obciąża wyłącznie pracodawcę, albowiem ten ostatni jako profesjonalista i w związku z tym podmiot silniejszy od pracownika w ramach stosunku pracy, obciążony jest dodatkowymi obowiązkami jak i dodatkowym ryzykiem w związku z prowadzoną działalnością. Pracownik natomiast, jako jednostka słabsza w stosunku pracy, objęta jest przez ustawodawcę szczególną ochroną, czego wyrazem jest m.in. uregulowanie wyrażone w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP, które nie przewiduje okoliczności wyłączających odpowiedzialność pracodawcy za należności pracownicze na zasadzie ryzyka. Mając na względzie tę szczególną ochronę pracownika i należności mu przysługujących w związku ze świadczeniem pracy, ustawodawca w omawianym przepisie przesądził także w sposób bezwzględny i jednoznaczny o nadaniu decyzji z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP rygoru natychmiastowej wykonalności. Ten zakwestionowany przez skarżącą rygor wynika z literalnej treści wskazanego przepisu. Tym samym więc swoboda organu w omawianym zakresie jest całkowicie wyeliminowana i organy nie mają żadnej dowolności w zakresie różnicowania terminu wykonania nakazu. Należy wziąć pod uwagę także okoliczność, że ustawodawca w art. 12 ustawy o PIP określił, iż w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy przepisy k.p.a. stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych. Tymczasem kwestia terminu wykonania nakazu z art. 11 pkt 7 ustawy o PIP została wyraźnie uregulowana w tym przepisie poprzez wskazane, że nakazy w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń przysługujących pracownikowi podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W tych okolicznościach kwestionowanie natychmiastowej wykonalności wydanego w sprawie nakazu nie może odnieść zamierzonego skutku. Organ był bowiem uprawniony do wydania nakazu, który uzyskał natychmiastową wykonalność z mocy art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na niewstrzymanie wykonania zakwestionowanej decyzji pomimo jej niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. będącej efektem finansowych trudności spółki. Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zobligowany jest wstrzymać z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, w sytuacji gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. powodujących nieważność decyzji, w tym więc i wadą określoną w pkt 5 wskazanego artykułu, a polegającą na niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, mającej charakter trwały. W ocenie Sądu względy ekonomiczne i finansowe utrudniające lub uniemożliwiające wykonanie decyzji nie mogą być zakwalifikowane jako przesłanki niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przyjęcie bowiem przeciwnego poglądu oznaczałoby przerzucenie na pracowników ryzyka ekonomicznego, które - jak wynika z przepisów prawa pracy - obciąża wyłącznie pracodawcę. Tym samym więc niewypłacalność skarżącej, nawet niezawiniona przez nią, nie może stanowić argumentu do stwierdzenia niewykonalności zaskarżonej decyzji. Poza tym należy także zauważyć, że powoływana przez skarżącą przeszkoda finansowa w wykonaniu nakazu wypłaty nie ma nawet charakteru trwałego, bowiem, jak podkreślała to sama skarżąca w odwołaniu i skardze, spółka realizuje stopniowo spłatę świadczeń pieniężnych objętych nakazem wypłaty. Skoro zaś, jak już Sąd wcześniej zaznaczył, niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., powinna mieć charakter trwały, co oznacza, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku, to tym samym wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nawet z tej tylko przyczyny (brak trwałej niewykonalności decyzji) nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo zatem oceniły, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o art. 159 k.p.a. Bezzasadny jest także zarzut skarżącej naruszenia art. 11 pkt 7 ustawy o PIP poprzez wydanie nakazu względem byłego, a nie obecnego pracownika. Argumentując powyższy zarzut spółka podkreślała, że art. 11 pkt 7 ustawy o PIP mówi o świadczeniach należnych pracownikom, a nie o świadczeniach wynikających ze stosunku pracy i w związku z tym odnosi się on wyłącznie do obecnych pracowników, albowiem, jak wynika z art. 2 k.p., status pracownika ma jedynie "osoba zatrudniona" na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, a nie osoba z którą wygasł stosunek pracy. Odnosząc się do przytoczonego stanowiska skarżącej należy podkreślić, że zobowiązanie pracodawcy do wypłacenia wynagrodzenia chorobowego dla ww. pracownika powstało w czasie, gdy pozostawał on w stosunku pracy ze spółką. Pracodawca miał więc obowiązek wypłaty wynagrodzenia chorobowego należnego temu pracownikowi za kwiecień 2012 r. Skoro więc tego nie uczynił, czym naruszył przepisy prawa pracy, to tym samym zaktualizowały się przesłanki zastosowania dyspozycji art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem i wszystkie zarzuty skargi są bezzasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.