II SA/Bd 798/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. Burmistrz G. odmówił R. K. ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie myjni kontenerowej czterostanowiskowej na terenie części działki nr [...] w miejscowości G., ze względu na niespełnienie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. – dalej "u.p.z.p."). W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie i budowa myjni kontenerowej czterostanowiskowej może być uciążliwa dla zlokalizowanej w bliskiej odległości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wnioskowana funkcja oraz istniejąca w obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowią funkcji uzupełniających się wzajemnie. W sąsiedztwie terenu wnioskowanego nie istnieje żadna zabudowa usługowa. Ponadto w ocenie Burmistrza planowana inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, a także szerokości elewacji frontowej. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podkreślił, że w okolicy jego działki zlokalizowane są nieruchomości stanowiące funkcję mieszkaniową jednorodzinną, garażową i inną niemieszkalną. Zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uzupełniają budynki garażowe i gospodarcze. W związku z czym odwołujący nie podzielił stanowiska organu I instancji, że funkcja wnioskowanej zabudowy oraz istniejąca funkcja mieszkaniowa nie stanowią funkcji wzajemnie uzupełniającej się. Zdaniem inwestora wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. 3. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać wnikliwe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Kolegium, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję - wbrew wymogom określonym w art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej "k.p.a.") - nie zebrał kompletnego materiału dowodowego i nie poczynił niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności SKO wskazało, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy teren inwestycji został wskazany w nieprecyzyjny sposób, gdyż w części graficznej wniosku oznaczono część działki nr [...], natomiast w punkcie 7,2 części tekstowej wniosku wskazano, że teren inwestycji obejmuje całe działki ewidencyjne, a nie część. Organ uznał również, iż wniosek jest niekompletny, gdyż nie przedstawiono w nim wszystkich parametrów planowanej zabudowy w formie graficznej – brak jest chociażby szkicu planowanej zabudowy zawierającego wszystkie jej gabaryty. Ponadto wniosek nie zawiera danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Następnie organ odwoławczy dostrzegł, że za strony postępowania uznano właścicieli nieruchomości sąsiadujących z całą działką nr [...], także tych nieruchomości, które nie sąsiadują z terenem inwestycji wskazanym we wniosku inwestora. Organ I instancji nie wyjaśnił, czym kierował się ustalając strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Organ podkreślił także, że nie ustalono szerokości frontu działki całkowicie pomijając treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a w konsekwencji analizowany obszar jest zbyt mały i nie obejmuje trzykrotnej szerokości frontu. 4. W sprzeciwie do tut. Sądu A. M. (dalej: "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej, analiza rzeczonego obszaru przeprowadzona przez organ I instancji została wykonana rzeczowo i kompletnie czyniąc zadość dyspozycji ustawy. Jak również organ I instancji naniósł prawidłowo analizowany obszar na mapę zasadniczą. Ponadto pełnomocnik podkreślił, że rozbieżności pomiędzy wskazaniami obszaru inwestycji, ujawnione pomiędzy częścią tekstową wniosku a graficzną nie stanowią istotnego uchybienia i nie wymagają przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Również nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w kwestii nieprawidłowego ustalenia stron postępowania bowiem w sytuacji zbyt obszernego ustalenia stron nie ma obawy, że ktoś uprawniony nie miał zagwarantowanego prawa do udziału w postępowaniu. Pełnomocnik skarżącej uznał również za chybioną podstawę uchylenia decyzji organu I instancji z powodu niedołączenia do wniosku decyzji środowiskowej bowiem nie jest to brak formalny wniosku. Organ może żądać takiego dokumentu dopiero na etapie weryfikacji merytorycznej wniosku, po wszczęciu postępowania. 5. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 6. Sprzeciw nie jest zasadny. Tytułem wstępu wskazać należy, że stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. W art. 32 p.p.s.a. stanowi się, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W związku z tym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 7.06.2018 r., sygn. II OSK 1319/18, wyrok NSA z 18.12.2020 r., sygn. I OSK 2384/20, wyrok WSA w Krakowie z 22.12.2020 r., sygn. II SA/Kr 1196/20). Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że zakres orzekania przez Sąd w sprawie zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu, determinowany także ograniczonym kręgiem podmiotów, które biorą udział w takim postępowaniu, nie pozwalał na badanie i weryfikację, a w szczególności wiążące wypowiadanie się co do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Kontrola Sądu nie może bowiem obejmować formułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym (w tym m.in. tych, które wniosły odwołanie – jak w niniejszym przypadku) oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że wskazane przez Kolegium okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Burmistrza z dnia [...] czerwca 2024 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 7. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola w ramach instytucji sprzeciwu legalności decyzji kasatoryjnej Kolegium z [...] sierpnia 2024 r. wydanej w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza z [...] czerwca 2024r., na mocy której odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie myjni kontenerowej czterostanowiskowej na terenie części działki nr [...] w miejscowości G.. Jak wynika z uzasadnienia objętej sprzeciwem decyzji, powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, było po pierwsze wskazanie, że teren inwestycji został wyznaczony w nieprawidłowy sposób, gdyż w części graficznej wniosku oznaczono część działki nr [...], natomiast w punkcie 7.2 części tekstowej wniosku wskazano, że teren inwestycji obejmuje całe działki ewidencyjne, a nie część. Po drugie – wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest niekompletny gdyż nie przedstawiono w nim wszystkich parametrów planowanej zabudowy w formie graficznej - brak jest przede wszystkim szkicu planowanej zabudowy zawierającego wszystkie jej gabaryty. Ponadto w ocenie kolegium wniosek nie zawiera danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko oraz nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium jest zasadniczo słuszne, a wydanie decyzji kasatoryjnej było prawidłowe. Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do materialnych przesłanek ustalania warunków zabudowy dla planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy planowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek. Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wypada podkreślić, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11). W świetle powyższych rozważań, nie budzi wątpliwości sądu, że analiza jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Tylko pełna analiza umożliwia zatem należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2017 r., II SA/Gl 625/17). Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (wskazanego we wniosku terenu inwestycji – przyp. Sądu), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1, przy czym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.), w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 64, poz. 1588 ze zm. – dalej "rozporządzenie"). W tym miejscu wskazać przyjdzie, że istotne zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), które zasadniczo weszły w życie 24 września 2023 r. (art. 78) nie mają zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy w zakresie ustalania warunków zabudowy na wniosek inwestora z 29 lutego 2024 r. Zgodnie z bowiem przepisem intertemporalnym art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., to wbrew stanowisku zawartemu w sprzeciwie zastosowanie w niniejszej sprawie miał przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji wrześniowej. W świetle powołanych regulacji rację należy przyznać Kolegium, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Kolegium słusznie dostrzegło, że organ I instancji nie ustalił prawidłowej szerokości frontu terenu całkowicie pomijając treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który wskazuje, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, a w konsekwencji analizowany obszar jest zbyt mały i nie obejmuje trzykrotnej szerokości frontu. Front terenu inwestycji w niniejszej sprawie stanowi bowiem część granicy działki nr [...] przylegającej do drogi znajdującej się na działce nr [...]. Podkreślić należy, że wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowiło samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem dezaktualizują się wszystkie ustalenia, co do parametrów zabudowy występującej na terenie obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość regułę, której zastosowanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustawodawca ustanawia także zasadę, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki jest przede wszystkim cel zapisu aktualnego art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co jednocześnie pozwala na wyznaczenie go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07). Ponadto wskazania wymaga, że gdy teren inwestycji nie obejmuje całej powierzchni działki ewidencyjnej, to możliwość określenia jako terenu inwestycji jedynie części działki oznacza konieczność jednoznacznego i łatwo weryfikowalnego oznaczenia terenu, na którym planowana jest konkretna zabudowa. Winno to wynikać zarówno z wniosku i dołączonych do niego dokumentów. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze, że planowana inwestycja dotyczy części działki [...] należało to uczynić chociażby poprzez wskazanie współrzędnych geodezyjnych wyznaczających te granice terenu inwestycji, które nie pokrywają się z prawnie wyznaczonymi granicami działki ewidencyjnej. Na tej podstawie należało jednoznacznie określić wielkość powierzchni terenu inwestycji i jego położenie. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko Kolegium, co do wadliwości wniosku inwestora w tym zakresie. Ponadto w kontekście stawianych w sprzeciwie zarzutów wskazać należy, że fakt, iż przepisy obowiązującego prawa stawiają wymóg dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy decyzji środowiskowej nie oznacza, że nieprzedstawienie takiej decyzji stanowi brak formalny wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże to czy dana inwestycja wymaga uzyskania i przedstawienia decyzji środowiskowej jest kwestią ocenną. W sytuacji więc, gdy zdaniem organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, inwestor winien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, która jednak nie została przezeń załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wówczas powinien zobowiązać inwestora do złożenia decyzji środowiskowej w zakreślonym przez siebie terminie, pod rygorem zawieszenia postępowania. W razie niewykonania zobowiązania przez inwestora organ, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., winien zawiesić postępowanie administracyjne. Końcowo wyjaśnienia również wymaga, że w procesie ustalania warunków zabudowy porównując funkcje, cechy i wskaźniki zabudowy oraz bazując na formalnym nazewnictwie (na przykład zabudowa mieszkaniowa, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna – por. rozporządzenie) nie można ograniczyć się do schematów i zatracić z pola widzenia rzeczywistych uwarunkowań ładu przestrzennego, który wszakże tworzyć ma harmonijną całość oraz uwzględniać powinien w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ład przestrzenny, którego ochronie służy u.p.z.p., jest pojęciem abstrakcyjnym, trudnym do wyobrażenia dopóty nie jest odniesiony do konkretnego terenu. Gdy analizujemy ład przestrzenny w konkretnym zabudowanym otoczeniu, jego cechy jawią się jako bardziej czytelne do uchwycenia i wyinterpretowania. W każdym natomiast razie, w oparciu o racjonalne rozeznanie, z reguły dostrzec można, kiedy obiektywnie ład przestrzenny jest kontynuowany, a kiedy podlega destrukcji, co wyraża się w zachwianiu "harmonijnej całości", gdzie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne przestają ze sobą współgrać. Ponownie rozpatrując wniosek inwestora organ I instancji musi mieć na uwadze, że planowana inwestycja polegająca na budowie czterostanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej może być uciążliwa i może kolidować z zabudową mieszkaniową. Kolizja ta wystąpi, gdy myjnia powstać ma w bezpośrednim sąsiedztwie (granica-granica) domów jednorodzinnych. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że myjnie samoobsługowe, oparte na technologii ciśnieniowej z użyciem wysokociśnieniowych pomp tłokowych, generują uciążliwy, monotonny hałas (praca pomp i wyrzutu wody myjącej) oraz wzmagają rotacyjny ruch samochodów osobowych. Dodatkowo myjnie samoobsługowe działać mogą bez ograniczeń czasowych, gdyż ich funkcjonowanie nie wymaga obecności pracownika. Myjnia samoobsługowa nie jest więc typową "zabudową usługową" uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, z nią naturalnie współistniejącą, którą można porównywać do innej zabudowy usługowej, która usługi realizuje wewnątrz budynku i z reguły w godzinach pracy. Jest to zabudowa usługowa, którą należy porównać raczej do takich obiektów jak całodobowe stacje benzynowe. Organ musi mieć na uwadze to, że wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, o których stanowi art. 2 pkt 1 u.p.z.p. mogą zostać naruszone, gdy ciśnieniowa myjnia samoobsługowa powstać ma w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i gdzie zabudowa mieszkaniowa jest w zasadzie jednorodna, a za lokalizacją takiej zabudowy nie przemawiają zastane tam funkcje. Ponadto zwrócić również należy uwagę, że myjnia samochodowa, na gruncie dawniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) była zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i ujmowaną ją w kategorii stacji obsługi środków transportu. Myjnie wyłączono co prawda z wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dniem 31 sierpnia 2007 r. (nowelizacja Dz. U. 2007 r. Nr 158, poz. 1105), ale powyższe dowodzi szczególnego charakteru tego rodzaju inwestycji. Zaakcentowania na marginesie wymaga, że w kontekście regulacji z zakresu ochrony środowiska na potrzeby ustalenia warunków zabudowy nie ma przesądzającego znaczenia to, że docelowo inwestor (uzyskując pozwolenie na budowę i użytkując inwestycję) obowiązany będzie dochować norm emisyjnych, na przykład dotyczących hałasu. Każda inwestycja gospodarcza docelowo powinna funkcjonować w granicach dopuszczalnego oddziaływania określonego przepisami praw ochrony środowiska, ale to wcale nie oznacza, że przez to nie może być uznana za faktycznie uciążliwą w kategoriach dobrego sąsiedztwa i może gdziekolwiek powstać. O relacjach funkcjonalnych rozstrzygają właśnie regulacje u.p.z.p. i to właśnie z nich można niekiedy wywieść, że zabudowa uciążliwa nie powinna powstawać w miejscu, gdzie zakłóciłaby funkcje innej istniejącej w otoczeniu zabudowy, na przykład mieszkaniowej. 8. Uwzględniając powyższe Sąd jako prawidłową i zasadną uznał ocenę Kolegium, co do zaistnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy, w szczególności nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizy urbanistycznej spowodowało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw.