II SA/Bd 805/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2022 r. nr SKO-4110/41/22 w przedmiocie opłaty zastępczej za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Prezydent M. B. (dalej także Prezydent) orzekł wobec K. M. (dalej także: Skarżąca, Strona) o zwrocie w terminie do dnia [...] sierpnia 2021 r. należności z tytułu opłaty zastępczej za pobyt jej ojca J. M. w Domu Pomocy Społecznej w W. w kwocie [...]zł na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., a także odmówił odstąpienia od żądania zwrotu opłaty zastępczej. W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że decyzją nr z dnia [...] lipca 2018 r. J. M. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w W., w związku z czym Skarżąca była zobowiązana do wnoszenia opłaty w kwocie [...]zł za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2021 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Skarżąca, wnosząc o ponowne wnikliwe i obiektywne rozpatrzenie sprawy oraz odstąpienia od zapłaty żądanej kwoty. Wskazała, że jej sytuacja socjalno-bytowa, a także pogarszający się stan zdrowia nie pozwala jej na zapłatę żądanej kwoty. Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako organ, Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 104 ust, 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268) – dalej: "u.p.s." – wskazując, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli istnieją przypadki szczególnie uzasadnione, zwłaszcza kiedy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu opłat nienależnie pobranych w świadczeń w całości lub w części stanowiłyby dla zobowiązanego nadmierne obciążenie lub niweczyłoby to skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części lub też odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Organ podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, iż Skarżąca uzyskuje dochód w wysokości [...] zł, a jej stałe miesięczne wydatki wynoszą [...] zł. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, sytuacja Strony pozwala na spłatę ustalonej w decyzji organu I instancji kwoty należności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Organ stanął na stanowisku, że w przypadku Skarżącej nie znajduje zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., ponieważ trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie jest nadzwyczajną przesłanką szczególnie uzasadnionego przypadku. Kolegium wskazało, że za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku można uznać sytuację, w której sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2022 r. Strona złożyła skargę do tut. Sądu, wnosząc o jej uchylenie w całości, a także uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. Wniosła również o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o dopuszczenie i przeprowadzanie dowodu z dokumentów załączonych do skargi. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej "k.p.a." – w zw. z art. 64 pkt 7 u.p.s. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta M. B. w sprawie zwrotu należności z tytułu opłaty zastępczej za pobyt ojca Skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w W., pomimo istnienia nierozstrzygniętych przez organ I instancji i zgłoszonych przez Skarżącą przesłanek do zwolnienia z tej opłaty w związku z rażącym naruszeniem przez ojca Skarżącej względem niej obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s., przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta M. B. w sprawie zwrotu należności z tytułu opłaty zastępczej za pobyt ojca Skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w W., pomimo istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku do odstąpienia przez organ I instancji od żądania zwrotu opłaty w związku z relacjami Skarżącej z jej ojcem, nadmiernym obciążeniem Skarżącej, które niweczyłoby skutki udzielanej pomocy a także rażącym naruszeniem przez ojca Skarżącej względem niej obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieprawidłową, naruszającą zasadę praworządności, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności sytuacji i możliwości finansowych Skarżącej oraz naruszenia przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych względem Skarżącej, co stanowi ustawową podstawę do całkowitego zwolnienia z przedmiotowej opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie żąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Skarżąca pismem z dnia [...] września 2022 r. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (por. k. 46 akt sądowych), przy czym Kolegium poinformowane o tym wniosku nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o zwrocie należności z tytułu opłaty zastępczej za pobyt w domu pomocy społecznej oraz o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu tej opłaty. Zgodnie natomiast z art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak stanowi art. 104 ust. 3 u.p.s., wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei stosownie do art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wskazać w tym miejscu należy, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organowi administracji przysługuje luz decyzyjny, co do wyboru treści rozstrzygnięcia. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia swej celowości, lecz sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) czy zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.). W kontekście powyższego organ w zaskarżonej decyzji zawarł ustalenie, że Skarżąca uzyskuje dochód [...] zł. stałe miesięczne wydatki wynoszą zaś [...] zł. Natomiast miesięczna opłata za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej w W. od dnia [...] stycznia 2019 r. wynosi [...] zł. Kolegium uznało wobec powyższego, że sytuacja materialna Skarżącej pozwala na spłatę ustalonej w decyzji organu pierwszej instancji kwoty należności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. W kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji ustaleń organu jako podstawy faktycznej podjętego rozstrzygnięcia, Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarżąca podniosła w odwołaniu, że okres wypowiedzenia umowy o pracę, na podstawie której była zatrudniona i uzyskiwała dochody upływa z końcem marca 2022 r. i z jego upływem utraci źródło dochodów. Wprawdzie organ pierwszej instancji dokonał ustaleń w zakresie sytuacji majątkowej Skarżącej, na których oparły się organy, jednakże wobec podniesiona w odwołaniu okoliczność nie została uwzględniona w stanowisku organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wprawdzie przytacza powyższy fakt w opisie zarzutów odwołania, jednakże nie poddaje go ocenie wskazując, za organem pierwszej instancji, kwotę osiąganych dochodów, co prowadzi do wniosku, że istotna okoliczność z punktu widzenia oceny sytuacji materialnej Skarżącej nie została uwzględniona bez wskazania racji, które miałyby to uzasadniać. Dysponując informacją o utracie zatrudnienia od kwietnia 2022 r. organ odwoławczy nie spowodował uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na weryfikację sytuacji materialnej Skarżącej na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że w postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w całości przez organ odwoławczy, co daje mu prawo do prowadzenia postępowania dowodowego. Biorąc pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy organ powinien zgromadzić aktualne informacje o sytuacji majątkowej Skarżącej, co stanowiłoby rzetelną podstawę do orzeczenia w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu opłaty zastępczej za pobyt w domu pomocy społecznej. Dopiero zebrany kompletny materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy i jego wnikliwa ocena w toku postępowania usunie stwierdzone w tym zakresie uchybienia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu, uzupełniając dowody w sprawie i poddając je wszechstronnej ocenie w powiązaniu z dotychczas zgromadzonym materiałem dowodowym, czemu da wyraz w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Zważywszy na charakter stwierdzonych uchybień Sąd podkreśla, że na tym etapie przedwczesnym byłoby wypowiadanie się o zasadności odstąpienia od żądania zwrotu opłaty zastępczej, stąd też aktualnie tego nie czyni. Nie znajduje, jednakże podstaw wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. W związku z powyższym należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje, gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis ten nie służy jednak do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu podatkowym, z którymi strona się nie zgadza. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania podatkowego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego powinny być dokonane w postępowaniu przed organami podatkowymi. Istotny jest stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji. W rezultacie sąd administracyjny nie może wbrew materiałom zgromadzonym w aktach postępowania podatkowego oraz odmiennie niż wynika to z treści zaskarżonej decyzji, dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Przyjęcie takiego rozumienia art. 106 § 3 p.p.s.a., które pozwalałoby na przeprowadzanie dowodów nieprzedłożonych przez stronę w toku postępowania przed organami, kłóciłoby się z podstawowymi założeniami dotyczącymi funkcjonowania administracji publicznej i kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17; z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 441/08; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1507/17; z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2458/17; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 467/19; z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 2078/14, publ.: CBOSA; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009, nr 2, str. 42-54). Powyższe rozważania odnośnie zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. prowadzone w części na gruncie postępowania podatkowego znajdują odniesienie także w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Wbrew oczekiwaniom Skarżącej, jak wyżej wskazano, "zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Unormowanie przewidziane w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być zatem podstawą do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy (...) i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którym strona się nie zgadza" (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 693/09, oraz z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1259/17, publ.: CBOSA), co ma miejsce w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, muszą być dokonane w postępowaniu administracyjnym i co ważne, istotny jest stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy ograniczyć do sytuacji wystąpienia uzasadnionych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie natomiast do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17, publ. CBOSA). Z przedstawionych wyżej powodów Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek dowodowy Skarżącej o przeprowadzenie dowodu. Niezależnie jednak od powyższego należy zauważyć, że Skarżąca będzie mogła przedstawiać wszelkie dowody na poparcie swoich racji w toku ponownie prowadzonego postępowania w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. T. Wójcik J. Szulc H. Adamczewska-Wasilewicz