II SA/Bd 81/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi [...] [...] S.A. z siedzibą w K. na zarządzenie pokontrolne Inne z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przeciwdziałania marnowania żywności 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Inne na rzecz D. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podczas kontroli przeprowadzonej w okresie od 7 listopada 2024 r. do 11 grudnia 2024 r. przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (WIOŚ) w zakładzie (sklepie) należącym do [...] (skarżącej spółki) zlokalizowanym w K. , gm. B. , pow. [...], organ ustalił, że kontrolowany naruszył art. 5 ust. 7 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1645 – dalej "u.p.m.ż."), poprzez nieuwzględnienie w rocznym sprawozdaniu o marnowanej żywności za 2023 rok, przedłożonym do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Toruniu (WFOŚiGW), masy przekazanej jako produkt uboczny kat. III (w rozumieniu art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 – publ. Dz. U. UE L 2009.300.1 z dnia 14 listopada 2009 r. – dalej "rozporządzenia nr 1069/2009"), co skutkowało błędnym wyliczeniem opłaty za marnowanie żywności. Ustalenia faktyczne i prawne związane z ww. wynikiem kontroli zostały ujęte w protokole z tej kontroli nr WLO 260/2024. Obecny przy kontroli przedstawiciel skarżącej spółki odmówił podpisania protokołu. Spółka, pismem z 16 grudnia 2024 r., wniosła do WIOŚ uwagi do protokołu wskazując, że definicja marnowanej żywności nie obejmuje wycofania ze sprzedaży żywności, która nie spełnia wymagań prawa żywnościowego, a takimi są nieujęte w rocznym sprawozdaniu o marnowanej żywności produkty kat. III. Zarządzeniem pokontrolnym z [...] grudnia 2024 r. [...], kierowanym do Prezesa Zarządu [...]., Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustaleń ww. kontroli zarządził: 1. dokonać korekty sprawozdania o marnowaniu żywności za 2023 r. złożonego do WFOŚiGW w Toruniu, uwzględniając całą zmarnowaną żywność w 2023 r., w tym produkty uboczne kat. III, termin realizacji do 31.01.2025 r. 2. dokonać korekty opłaty wskazanej w sprawozdaniu o marnowaniu żywności za 2023 r. uwzględniając opłatę za całą zmarnowaną żywność w 2023 r., w tym produkty uboczne kat. III - termin realizacji do 31.01.2025 r. Organ wyznaczył jednocześnie termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w pkt 1 -2 zarządzenia naruszeń na dzień 31.01.2025 r. na adres WIOŚ w Bydgoszczy Delegatura we Włocławku. W uzasadnieniu zarządzenia, po przywołaniu treści art. 8 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.m.ż., organ wskazał, że w sprawozdaniu za rok 2023 r. spółka wskazała masę marnowanej żywności uwzględniającą jedynie odpady o kodzie 16 03 80 – produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia, nieprawidłowo nie uwzględniając w tej masie produktów ubocznych kat. III. Organ wskazał, że łączna ilość zmarnowanej żywności na terenie województwa kujawsko-pomorskiego, przy uwzględnieniu odpadów o kodzie 16 03 80 oraz odpadów kat. III, wyniosła 1 633 671,90 kg , tymczasem w sprawozdaniu w rubryce dotyczącej całkowitej masy marnowanej żywności spółka wskazała wartość 1 191 897,90 kg. Organ wyjaśnił, że wysokość opłaty za marnowanie żywności wyliczona na zasadach opisanych w art. 5 ust. 2 u.p.m.ż. winna wynieść 147030, 47 zł, a nie – jak samodzielnie wyliczyła spółka – 107270,81 zł. [...] zaskarżyła powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, a nadto rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: - art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez skierowanie zarządzenia do osoby, która nie jest kierownikiem kontrolowanej jednostki organizacyjnej, tj. do osoby, która zgodnie z KRS spółki od 21 października 2020 r. nie pełni funkcji prezesa zarządu skarżącej spółki, co w konsekwencji stanowi uchybienie wpływające na legalność aktu, - art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. poprzez błędne uznanie, że sprawozdanie o marnowanej żywności złożone przez Spółkę za 2023 r. wymaga korekty poprzez uwzględnienie w nim także produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi lub produktów pochodnych - kat. III, co wynikało z błędnego uznania przez organ, że pojęcie marnowania żywności obejmuje również te produkty - art. 5 ust. 2 i ust. 7 u.p.m.ż. poprzez błędne przyjęcie, że wniesiona przez Spółkę opłata za marnowanie żywności wymaga korekty, poprzez uwzględnienie w niej również masy produktów ubocznych – kat. III wskazanie, że masy produktów ubocznych kat. III, podczas gdy produkty te nie mieszczą się w definicji marnowanej żywności. W uzasadnieniu Spółka rozwinęła argumentację na rzecz ww. zarzutów, wskazując, że zarządzenie pokontrolne mogło zostać wydane jedynie wobec aktualnego kierownika jednostki organizacyjnej. Podniosła, że marnowanie żywności w rozumieniu ustawy odnosi się tylko do takiej żywności, która w momencie wycofywania z etapu dystrybucji spełnia wymogi prawa żywnościowego, a taką żywnością nie są produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kat. III (nie są w ogóle żywnością) i nie podlegają one organizacjom pozarządowym do dalszej redystrybucji dla osób potrzebujących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że skierowanie zarządzenia do osoby niepełniącej funkcji zarządczych w spółce nie miało wpływu na prawidłowość zarządzenia, albowiem akt dotyczy obowiązków spółki posiadającej osobowość prawną, a nadto ma charakter sygnalizacyjny i nie nakłada na adresata nowych obowiązków ponad te wynikające z obowiązujących przepisów lub posiadanych decyzji. Podniósł, że marnowanie żywności ma również miejsce w sytuacji, gdy żywność spełniała wymogi przed wycofaniem jej z obrotu, a samo wycofanie następuje właśnie z powodu upłynięcia terminu przydatności do spożycia lub minimalnej trwałości żywności. O tym, czy produkt jest żywnością decyduje w ocenie organu moment wprowadzenia jej do obrotu, a późniejsze jego losy nie mają wpływu na ten status - nawet gdy produkt stanie się niezdatny do spożycia i jako taki podlegać będzie usunięciu jako odpad, to nie traci przymiotu żywności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny legalności - dokonywanej przez Sąd w na zasadach i w trybie opisanym w przepisach ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") - było w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z [...] grudnia 2024 r. wydane w związku z kontrolą przeprowadzoną w [...] – sklep [...] w miejscowości K. gmina B. . Zaskarżony akt nakładał obowiązek wprowadzenia korekty do sprawozdania skarżącej spółki o marnowaniu żywności za 2023 r. złożonego do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz wskazanej w tym sprawozdaniu opłaty z uwagi na stwierdzone podczas kontroli naruszenie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (publ. jak wcześniej wskazano). Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do "S. P. Prezesa Zarządu [...]. Z powołanego art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika jednoznacznie, że w przypadku, gdy kontrolę przeprowadzono w jednostce organizacyjnej, zarządzenie pokontrolne adresuje się do kierownika tej jednostki. W orzecznictwie - na tle wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wobec spółek kapitałowych - przyjmuje się, że wspomniane zarządzenia powinny być kierowane do członków zarządu uprawnionych do prowadzenia spraw spółki na dzień wydawania tego aktu (por. przykładowo wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4077/21, wyrok WSA w Opolu z 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 359/21, wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1379/20). Z analizy dokumentów w sprawie wynika, że podmiot kontrolowany w tej sprawie stanowiła "[...], aczkolwiek organ identyfikował do kontroli jeden ze sklepów w których Spółka prowadzi sprzedaż - [...] w miejscowości K., w gminie B. , w województwie kujawsko-pomorskim. W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie skierowane zostało formalnie do prezesa zarządu spółki zgodnie ze skazanym wyżej art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. (aczkolwiek błędnie wskazano osobę piastującą tę funkcję). W odniesieniu do legitymacji skargowej do zaskarżenia zarządzenia pokontrolnego należy wskazać, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. mimo, że adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym, wynikła na tle takiego zarządzenia sprawa administracyjna dotyczy interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., co oznacza, że to ta jednostka, a nie jej kierownik, jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2163/21, jakkolwiek zarządzenie pokontrolne poddaje się kognicji sądów administracyjnych, to jednak zakres tej kontroli nie jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenie czy: kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W realiach rozpoznawanej sprawy kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony, bowiem zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 lit. 17d omawianej ustawy kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności należy do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska. Merytoryczne rozważania co do zasadności stanowiska organu inspekcji ochrony środowiska poprzedzić należy komentarzem co do zarzutu skargi wskazującego, że zaskarżone zarządzenie podlega uchyleniu już z uwagi na jego formalne uchybienie związane z błędnym określeniem adresata zarządzenia. Jak wynika z komparycji zaskarżonego aktu został on skierowany do S. P., opisanego jako Prezesa Zarządu [...] (na adres spółki wynikający z jej danych w Krajowym Rejestrze Sądowym). Jak wynika z przedłożonego wraz ze skargą odpisu KRS wskazana jako adresat decyzji osoba najpóźniej od 21 sierpnia 2020 r. nie pełni funkcji prezesa zarządu tej spółki (wpis nr 49). Zgodnie z zasadą reprezentacji ujawnioną w rejestrze uprawnionymi do reprezentacji spółki na zewnątrz jest członek zarządu (w przypadku zarządu jednoosobowego) lub członek zarządu wespół z innym członkiem zarządu lub prokurentem (w przypadku zarządu wieloosobowego). Stosownie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 425) zarządzenie pokontrolne podejmowane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie ustaleń kontroli może być wydane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Sąd dostrzega, że w świetle ww. przepisu zasadą jest, iż przedmiotowe zarządzenie adresowane winno być do kierownika jednostki (tutaj: podmiotów uprawnionych do reprezentacji spółki zgodnie z KRS) pełniącego tę funkcję na dzień wydawania zarządzenia (vide: wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4077/21, wyrok WSA w Opolu z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 359/21, wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1379/20 – dostępne na stronie orzeczenia.pl). Sąd wskazuje jednak, że zarządzenie pokontrolne, pomimo że adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Sam wymóg kierowania zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki ma charakter wyłącznie organizacyjny i nie świadczy o tym, że sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia nie dotyczy interesu prawnego całej spółki (vide: postanowienie NSA z 21 listopada 2023 r. o sygn. III OSK 2699/23 i cytowane tam orzeczenia NSA – dostępne jw.). Mając powyższe na uwadze oraz to, że przedmiotowe zarządzenie zostało doręczone na adres spółki i to spółka, realizując swoje prawo do ochrony sądowej jako osoba prawna, posiada interes prawny w zaskarżeniu tego zarządzenia zgodnie z art 50 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że komentowane uchybienie nie uniemożliwiło stronie skarżącej skutecznego dochodzenia obrony jej praw w niniejszej sprawie. Nieprawidłowe oznaczenie jako adresata aktu m.in. danych osoby fizycznej, która w dacie wydania aktu nie pełniła już funkcji w zarządzie spółki nie wzbudziło także wątpliwości strony skarżącej co do kierowania do niej spornego zarządzenia. Uwzględnienia także wymaga, że sama skarżąca nie wykazała, iż uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto, o ile zaskarżone zarządzenie nie zawierało w swej części wstępnej należytego oznaczenia kierownika jednostki organizacyjnej skarżącej, to bez wątpienia jego treść dotarła do osób w strukturze organizacyjnej spółki uprawnionych do reprezentowania jej interesów (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 106/22, dostępny jw.). Sąd zważył, że pozostałe zarzuty zasługiwały na uwzględnienie, bowiem skarżąca spółka zasadnie zarzuciła organowi błędną wykładnię właściwych w sprawie przepisów prawa materialnego, czego skutkiem było nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów przez WIOŚ w warunkach niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. sprzedawca żywności składa wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym prowadzi on działalność w zakresie sprzedaży żywności, pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty wraz ze wskazaniem wysokości opłaty, która zostanie wpłacona do funduszu, w terminie do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Marnowaniem żywności w rozumieniu ustawy jest z kolei wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 178/2002", w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady (art. 2 pkt 1 u.p.m.ż.). Masa wskazanej w sprawozdaniu zmarnowanej żywności wpływa następnie na wysokość opłaty za marnowanie żywności, o której mowa w art. 5 u.p.m.ż. Zgodnie ust. 1 i 2 tego przepisu sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności, którą oblicza się jako iloczyn stawki opłaty i masy marnowanej żywności; podstawę obliczenia opłaty stanowi 90% masy marnowanej żywności w kilogramach. Spór w niniejszej sprawie skoncentrował się na kwestii, czy nieuwzględnienie przez skarżącą spółkę w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.m.ż., obok odpadów o kodzie 16 03 80, również produktów ubocznych kategorii III, stanowi naruszenie obowiązku, o którym mowa w tym przepisie. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923) odpady o kodzie 16 03 80 to produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia. Produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego zgodnie z art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 1069/2009 (publ. jak wcześniej wskazano) są całe zwierzęta martwe lub ich części, produkty pochodzenia zwierzęcego lub inne produkty otrzymane ze zwierząt nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, w tym komórki jajowe, zarodki i nasienie. Produkty takie podlegają w świetle ww. rozporządzenia kategoryzacji a kategoria III produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego ujęta została w art. 10 rozporządzenia nr 1069/2009. W katalogu produktów ubocznych opisanym w art. 10 rozporządzenia nr 1069/2009 znajdują się m.in. produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt (lit. f). Prawidłowa Interpretacja pojęcia "marnowania żywności" w rozumieniu u.p.m.ż. wymaga odwołania się do definicji użytego w art. 2 pkt 1 pojęcia "prawa żywnościowego. Tylko wycofywanie z etapu dystrybucji żywności spełniającej wymagania prawa żywnościowego może zostać uznane w świetle art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. za marnowanie żywności. Definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2021) przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tej definicji prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 u.p.m.ż., przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (tj. substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać). Zgodnie zaś z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Jednocześnie zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, kto używa do produkcji lub wprowadza do obrotu środek spożywczy po upływie terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, podlega karze grzywny, a jeżeli sprawca dopuszcza się czynu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, w stosunku do środków spożywczych po upływie ich terminu przydatności do spożycia, o znacznej wartości, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny (art. 100 ust. 2). Przez wprowadzanie do obrotu, zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 52, należy rozumieć wprowadzanie na rynek w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 – czyli posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Ponadto, zgodnie z art. 10 lit. f rozporządzenia 1069/2009 produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt stanowią materiał kategorii 3 (czyli produkty których m.in. dotyczy spór w sprawie) – również nie mogą być wprowadzane na rynek, o czym mowa w art. 14 ust. 1 w zw. z ust. 2 lit. b rozporządzenia 178/2002. Istota zawisłego przed Sądem sporu była dwojako oceniana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pojawił się po pierwsze pogląd akcentujący konieczność odwołania się do wykładni celowościowej przepisów u.p.m.ż., której celem jest doprowadzenie do sytuacji, w której żywność będzie marnowana w jak najmniejszym stopniu. Za prawidłową uznano interpretację art. 2 ust. 1 u.p.m.ż., która obejmuje tym przepisem także sytuację, w której podmiot handlujący żywnością doprowadza do tego, że dany produkt przestał spełniać wymogi prawa żywnościowego. Zgodnie z tym poglądem raz dopuszczona do obrotu żywność jest nią stale, a jedyne co ulega zmianie, to jej stan wpływający na możliwość jej spożycia przez ludzi. Jednakże stan ten i ewentualne doprowadzenie do sytuacji, w której produkt nie jest już możliwy do spożycia przez ludzi, jest zależny m.in. od przedsiębiorcy prowadzącego handel żywnością i organizacji przezeń dystrybucji żywności. Taki pogląd wyrażono m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 905/22, WSA w Bydgoszczy z 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1309/22 i z 18 lutego 2025 r., sygn. II SA/Bd 901/24 – dostępne jw.). W innych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały rację skarżącym wskazując na wadliwość definicji marnowania żywności dla skutecznego przypisania odpowiedzialności przedsiębiorcom (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 15 lutego 2024 r., sygn. II SA/Wr 636/23 i powołane tam orzeczenia, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r. o sygn. III OSK 2249/23, wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. III OSK 3103/23 – dostępne jw.). W tym nurcie orzeczniczym podkreśla się, że niedopuszczalne jest w świetle polskiego prawa wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego i nie może być objęta definicją art. 8 ust. 1 u.p.m.ż. Takie rozumienie przepisu – jak podniesiono - znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności., który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności – będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy. Interpretując art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. należy mieć na uwadze, że jest to przepis, stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności, stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca – art. 9 i art. 11 u.p.m.ż.). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje bezwzględnie konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego organ. Organ drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny. Skoro w świetle przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii III oraz żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002), przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji. Wycofywanie takiej żywności nie jest jej marnowaniem, gdyż taka żywność nie spełnia w tym momencie wymogów prawa żywnościowego. Oczywiście taka wykładnia art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. może prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie przestaną spełniać swoją rolę. Ta motywacja dość wyraźnie stoi za kierunkiem wykładni przyjętym w pierwszej z powołanej linii orzeczniczej, jak i przez organ. Jest to jednak problem wadliwej legislacji, której skutki nie mogą być przerzucane na przedsiębiorców. Niewątpliwie ustawodawcy przyświecał nader słuszny cel stworzenia mechanizmów zapobiegających zjawisku marnowania żywności, rodzącemu daleko idące negatywne skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe. Niestety tych dobrych intencji ustawodawca nie był w stanie przełożyć na dobre przepisy. Definicja marnowania żywności w aktualnym brzmieniu nie pozwala na skuteczne wyciąganie konsekwencji prawnych wobec przedsiębiorców, którzy nie podejmują właściwych, realnych działań celem przeciwdziałania zjawisku marnowania żywności. Choć intencją ustawodawcy było to, aby zagospodarować żywność w taki sposób, żeby uniknąć jej marnowania, czemu miało służyć jej przekazywanie organizacjom pozarządowym i obciążenia finansowe niejako wymuszające podejmowanie zawczasu stosownych działań, to sposób sformułowania definicji marnowania żywności, nie pozwala na osiągnięcie tego celu. W świetle obowiązujących przepisów, dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela i przyjmuje za swój drugi z powołanych wyżej poglądów. Przywołać należy w tym miejscu również słuszne uwagi wyrażone przez WSA w Rzeszowie w wyroku z 29 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Rz 302/23 (dostępny jw.), że z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy trudno byłoby uzasadnić obowiązek usuwania z obrotu towarów, którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem terminu. Sąd dostrzegł też, że powołana wykładnia art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. może prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie przestaną spełniać swoją rolę, taka zaś motywacja dość wyraźnie stoi za kierunkiem wykładni przyjętym przez Sądy opowiadające się za poglądem przeciwnym do tutaj przyjętego, a także przez organ. O ile jednak niewątpliwie ustawodawcy przyświecał nader słuszny cel stworzenia mechanizmów zapobiegających zjawisku marnowania żywności, rodzącemu daleko idące negatywne skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe, jednak z analizowanych przepisów nie wynika wniosek, aby ustawodawca tak szeroko pojmował pojęcie marnowania żywności, jak przyjął organ. Uznanie za zmarnowaną w rozumieniu ustawy żywności, która została wprowadzona na rynek, a następnie ze względu na upływ terminu przydatności do spożycia lub przekroczenie daty minimalnej trwałości - wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, wymagałoby interwencji ustawodawcy. W świetle jednak aktualnie obowiązujących przepisów, marnowaniem żywności jest wycofanie z dystrybucji jedynie takiej żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego w zakresie przydatności do spożycia. Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 u.p.m.ż. poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Błąd ten doprowadził organ do naruszenia również art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 tej ustawy dotyczących ustalenia opłaty za marnowanie żywności. Organ nie miał podstaw do korekty przedłożonego przez skarżącą spółkę sprawozdania o marnowanej żywności za 2023 r. w ten sposób, że dodał do zadeklarowanej przez spółkę masy marnowanej żywności również masę produktów ubocznych kat. III. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenia pokontrolne. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji wyroku.